1. Introdução
A celebração, em 18 de março de 2026, de memorando de entendimentos entre o Estado de Goiás e representantes dos Estados Unidos da América insere-se em um contexto geopolítico marcado pela centralidade dos minerais críticos e das terras raras nas cadeias globais de produção tecnológica, energética e militar.
A crescente dependência ocidental de cadeias concentradas – sobretudo na Ásia – tem levado países como Estados Unidos e membros da União Europeia a estruturar políticas públicas agressivas de diversificação de fornecedores, internalização produtiva e cooperação internacional.
O Brasil surge como fornecedor potencial estratégico, em função de suas reservas ainda subexploradas. O memorando firmado com Goiás não é um evento isolado, mas parte de uma arquitetura global de acordos flexíveis, já evidenciada no instrumento celebrado entre Brasil e Índia em fevereiro de 2026.
O ponto juridicamente relevante é a localização do memorando no sistema constitucional brasileiro de competências. A tensão decorre da coexistência entre: (a) competência privativa da União sobre mineração (art. 22, XII); (b) competência concorrente em matéria ambiental (art. 24); e (c) monopólio formal da União sobre relações exteriores.
A análise se concentra nos dispositivos estruturantes desse conflito aparente, articulando-os com a experiência comparada, que revela soluções institucionais mais complexas do que a leitura literal da Constituição brasileira sugeriria.
2. Contexto geopolítico dos memorandos sobre minerais críticos
Os memorandos de entendimento consolidaram-se como instrumentos centrais na governança global de minerais críticos. Sua função não é meramente declaratória, mas organizacional.
Como já registrado, “o memorando estrutura as bases institucionais de cooperação tecnológica, não se reduzindo a manifestação protocolar de intenções” (OLIVEIRA, Fernão Justen de; Terras raras e minerais críticos: o Memorando de Entendimento de 21/02/2026 entre Brasil e Índia. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, nº 228, fevereiro de 2026, disponível em http://www.justen.com.br).
No plano comparado, essa função é ainda mais evidente.
Nos Estados Unidos, instrumentos análogos são amplamente utilizados por entes subnacionais (estados) em cooperação econômica e tecnológica internacional, especialmente em setores energéticos e minerais, sem que isso seja qualificado como violação da competência federal para tratados.
Na União Europeia, por sua vez, a Comissão Europeia estrutura parcerias estratégicas em minerais críticos por meio de instrumentos não vinculantes, combinando soft law com regulação interna, como no regime de matérias-primas críticas.
A jurisprudência brasileira é convergente com essa lógica: “acordos executivos não dependem de referendo congressual quando não implicam encargos ou compromissos gravosos” (STF, ADI 1.480, Rel. Min. Celso de Mello).
O dado essencial é que esses instrumentos operam como mecanismos de coordenação multinível, e não como tratados clássicos.
3. Competência privativa da União em matéria minerária e competência concorrente em matéria ambiental
O art. 22, inc. XII, da Constituição define que será de competência privativa da União legislar sobre “jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia”. Uma leitura simplista da legislação talvez induza à conclusão precipitada de que a regulação sobre terras raras é matéria de domínio exclusivo da União.
Contudo, a exploração minerária impõe uma intersecção indispensável com o direito ambiental. Isso é relevante porque a Constituição previu um regime de competência concorrente para que a União, Estados, Municípios e Distrito Federal legislem sobre matérias de importância ambiental (art. 24).
Essa interseção intersecções com o direito ambiental permite uma produção legislativa concorrente. Assim, a regulação sobre o setor não estaria exclusivamente a cargo da União, mas contemplaria o compartilhamento com estados e municípios. Conforme apontam Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer “pode apreender dos incisos do art. 22, supraelencados, há diversas matérias que guardam importância fundamental para a proteção ecológica”, o que justificaria a produção legislativa concorrente (SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Curso de Direito Ambiental– 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021, p. 335).
Portanto, não é acertado concluir que apenas a União detém competência para dispor de normas sobre minerais críticos e terras raras. A relevância ambiental da mineração abre margem para a regulação concorrente dos demais entes federativos.
4. Proteção ambiental na jurisprudência do STF
O STF tem respaldado a atuação legislativa concorrente dos entes federativos em matéria ambiental. Há tema de repercussão geral (Tema 145) do reconhecendo que “O município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e o Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c 30, I e II, da Constituição Federal)”.
Além de reconhecer a competência ambiental, a jurisprudência atual do STF caminha no sentido de reconhecer a prevalência de legislações estaduais ou municipais, mesmo quando há superposição de matéria de competência legislativa privativa da União (direito civil, aeronáutico, etc.).
Um exemplo foi a decisão do STF acerca da pulverização agrícola com aviões. A competência para impor limitações ao uso do espaço aéreo é privativa da União (art. 22, inc. I da CF/88). Contudo, o STF reconheceu a constitucionalidade da legislação estadual do Ceará (Lei Estadual 16.820/2019) proibitória da pulverização área. Mesmo havendo uma nítida superposição da competência privativa da União, o STF reconheceu a constitucionalidade da regulação em virtude dos aspectos ambientais.
Para o STF, “norma questionada não se comprova desarrazoada nem refoge à proporcionalidade jurídica do direito à livre iniciativa e o do direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, estabelecendo restrição razoável e proporcional às técnicas de aplicação de pesticidas no Estado do Ceará, após constatação científica dos riscos envolvidos na pulverização aérea de agrotóxicos” (ADI 6137, Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 29.05.2023).
Em suma, há uma tendência da jurisprudência em prestigiar a regulação produzida por outros entes federativos, quando estes se mostram ambientalmente mais protetivos.
Esse fenômeno, esclarece a doutrina, decorre da “centralidade que a proteção ecológica passou a ocupar no nosso sistema constitucional, inclusive a partir da sua consagração como direito-dever fundamental (art. 225 e art. 5º, § 2º, da CF/1988), opera no sentido de favorecer o poder político-legislativo dos entes federativos periféricos (Estados, Distrito Federal e Municípios) naquilo em que representar ‘mais proteção normativa’” SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Curso de Direito Ambiental– 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021, p. 337).
5. Análise comparada da atuação internacional subnacional
A experiência comparada em outros sistemas federativos demonstra um panorama de descentralização.
Nos Estados Unidos, a União regula aspectos estratégicos e interestaduais; e os estados mantêm ampla competência sobre uso do solo, licenciamento e políticas ambientais.
Por decorrência, os estados federados celebram memorandos com governos estrangeiros; mantêm escritórios internacionais e participam de cadeias globais de investimento. A limitação constitucional incide apenas sobre tratados formais ou compromissos que afetem soberania.
Na União Europeia, a política mineral é descentralizada; e a administração central atua por coordenação, financiamento e diretrizes estratégicas. A sua estrutura confederada resulta em descentralização ainda mais abrangente do que em uma federação: regiões e estados-membros atuam diretamente em redes internacionais; há institucionalização da chamada “paradiplomacia” e instrumentos de cooperação coexistem com política externa centralizada.
Esses modelos relevantes não concentram integralmente a regulação mineral em um único nível federativo. Ainda mais acentuada é a descentralidade da regulação ambiental.
Na União Europeia, o licenciamento ambiental é o principal instrumento de controle da atividade minerária, frequentemente mais restritivo do que normas econômicas. Nos Estados Unidos, estados-membros podem impor restrições ambientais severas, mesmo quando afetam setores estratégicos federais.
Tudo deflui para o deslocamento do eixo decisório real da mineração para o meio ambiente.
No Brasil, uma abordagem tradicional associa relações internacionais exclusivamente à União. O memorando do Estado de Goiás contêm-se nesse horizonte restritivo, pois não cria obrigações internacionais vinculantes; não interfere em soberania nacional e funciona limitadamente como instrumento de cooperação técnica e econômica.
Portanto, a questão não é de validade, mas de coordenação federativa: o limite constitucional impõe compatibilidade com diretrizes nacionais, não exclusividade de atuação.
6. Papel sistêmico das disposições acessórias do Memorando EUA-Goiás
As cláusulas relativas a intercâmbio técnico; financiamento; capacitação e compartilhamento de dados possuem natureza instrumental.
No direito comparado, essas cláusulas são o núcleo operacional dos memorandos, especialmente na União Europeia, onde programas de cooperação dependem fortemente desses mecanismos.
No caso brasileiro, não alteram a repartição de competências, mas reforçam a viabilidade prática do instrumento.
7. Conclusão
A análise sistemática – reforçada pelo direito comparado – conduz a não haver violação de competência constitucional pela atuação do Estado de Goiás.
Orientação diversa desconsidera a interpretação conforme do art. 22, XII, da Constituição, a competência ambiental concorrente, a natureza jurídica dos memorandos e as práticas federativas internacionais.
O caso do Memorando entre o Estado de Goiás e os Estados Unidos da América revela a transição de um federalismo formal para um federalismo funcional e multinível, no qual entes subnacionais participam de cadeias globais. Mais ainda, avança na proteção ambiental por redefinição constitucional de competências, por intermédio de instrumentos flexíveis que substituem tratados clássicos.
O conflito de competência é, portanto, apenas aparente.
Na realidade, o Memorando representa adaptação institucional a um ambiente regulatório global que já opera – nos Estados Unidos e na União Europeia – com níveis muito mais sofisticados de coordenação federativa.
Leia também:
OLIVEIRA, Fernão Justen de. Terras raras e minerais críticos: o Memorando de Entendimento de 21/02/2026 entre Brasil e Índia. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, nº 228, fevereiro de 2026.
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Curso de Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Forense, 2021.
