Informativo Eletrônico - Edição 202 - Dezembro / 2023

A APLICAÇÃO DA NOVA LEI DE DEFESA AGROPECUÁRIA (LEI 14.515/2022) DIANTE DA AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO

Jefferson Lemes dos Santos

1. Introdução

A Lei 14.515/2022 introduziu um novo marco regulatório para o setor agropecuário, superando o modelo fiscalizatório autoritário anterior e adotando um modelo de controle cooperativo e sensível às liberdades privadas. Parte dos dispositivos permanece inaplicável porque sua eficácia foi condicionada à edição de regulamento. Entretanto, algumas inovações têm aplicabilidade imediata e devem ser observadas pelo MAPA em suas fiscalizações.

2. A legislação anterior sobre o tema

A regulação sobre a defesa agropecuária brasileira foi editada, predominantemente, antes da Constituição de 1988. É o que se passa com o Decreto-Lei 467/1969, que dispôs sobre a fiscalização de produtos de uso veterinário, e a Lei 6.446/1977, que versou sobre a inspeção e fiscalização obrigatória do sêmen destinado à inseminação artificial em animais domésticos.

Já na vigência da Constituição de 1988, foi editada a Lei 7.889/1989, que disciplina a inspeção sanitária e industrial dos produtos de origem animal (parcialmente revogada). 

Uma característica dessa legislação anterior é a existência de um regime sancionatório pouco democrático, com sanções aplicadas independentemente de dolo ou culpa e sem referência à garantida do devido processo legal.

3. Os propósitos da Lei 14.515/2022

A Lei 14.515/2022 objetivou dinamizar a regulação sobre o setor agropecuário, fornecendo soluções mais adequadas à realidade de mercado. O modelo anterior mostrou-se incompatível com a nova realidade jurídica e social. A dinamicidade do mercado agropecuário atual, que representou 25% do PIB nacional em 2023, em nada se assemelha com aquela experimentada nos anos 70.¹

A modernização ficou a cargo do controle exercido sobre os agentes privados regulados. Se o modelo anterior privilegiava o autoritarismo sancionatório, a fiscalização e o controle das atividades agropecuárias a cargo do MAPA passaram a ser conformadas pelo dever de cooperação com os agentes regulados, adotando-se estratégias de estímulo ao autocontrole e à autocorreção de irregularidades em detrimento da sanção como prima ratio.

Assim, a Lei 14.515/2022 criou o Programa de Incentivo à Conformidade (art. 12), possibilitou a elaboração de programas internos de autocontrole pelos agentes regulados (art. 8º), e instruiu uma principiologia vocacionada à gestão eficiente dos riscos agropecuários, à prevalência da atuação preventiva e à excepcionalidade da intervenção estatal na atividade econômica (art. 7º).

4. A nova tendência

O novo modelo de regulação teve sua constitucionalidade questionada perante o STF. Parte dos argumentos aduz ao descabimento da transferência de competências estatais para agentes privados.

O STF ainda não se manifestou conclusivamente sobre o tema. Contudo, há que se reconhecer a “tendência crescente à delegação de competências de poder de política para o setor privado“, pois, “em muitas hipóteses, um sujeito privado se encontra em condições de controlar a conduta de particulares“.²

5. As principais inovações da Lei 14.515/2022

As inovações trazidas pela Lei 14.515/2022 podem ser divididas em três categorias: (i) inovações instrumentais; (ii) inovações procedimentais e (iii) inovações principiológicas.

5.1. As inovações instrumentais

A Lei 14.515/2022 criou programas de autocontrole e de incentivo à conformidade no âmbito da defesa agropecuária, que serão desenvolvidos pelos agentes privados, partindo do pressuposto de que eles reúnem melhores condições para “implantar, executar, monitorar, verificar, corrigir procedimentos e processos de produção e destituição de insumos, alimentos” (art. 3º, inc. VII). Esses programas privados, a exemplo dos programas de integridade, instituirão procedimentos internos visando garantir a “inocuidade, identidade, qualidade e segurança dos produtos agropecuários colocados à disposição do mercado” (art. 8º).

A intervenção da Administração será subsidiária, desde que constatado o desempenho inadequado dos instrumentos de autocontrole e a ineficiência da autocorreção.

A Lei também criou o Programa de Incentivo à Conformidade, que tem por objetivo “estimular o aperfeiçoamento de sistemas de garantia da qualidade robustos e auditáveis, com vistas à consolidação de um ambiente de confiança recíproca entre o Poder Executivo federal e os agentes regulados, pela via do aumento da transparência” (art. 12).

Os agentes serão estimulados a compartilhar periodicamente dados operacionais e de qualidade, recebendo como contrapartida incentivos por parte do órgão regulador. Alguns desses incentivos são a agilidade nas operações de importação e exportação, prioridade de tramitação de processos administrativos, dispensa de aprovação prévia de atos relacionados a reforma e ampliação de estabelecimento etc. (art. 13).

Outra contrapartida em favor dos agentes privados consiste na possibilidade de “correção por notificação”, prevista no art. 15 da Lei 14.515/2022. Essa modalidade de correção permite que o agente privado promova o autossaneamento da irregularidade após a notificação expedida pela fiscalização agropecuária, evitando assim o sancionamento.

5.2. As inovações procedimentais

A Lei 14.515/2022 também inovou ao dispor sobre o processo sancionatório. O art. 35 ampliou para 20 dias os prazos de apresentação de defesa e interposição de recurso, anteriormente fixados em apenas 10 dias (artigos 101 e 104 do Decreto 5.053/2004).

Foi criada uma terceira instância recursal, a Comissão Especial de Recursos, responsável por julgar os recursos interpostos em face das decisões proferidas pela Secretaria de Defesa Agropecuária do MAPA (art. 37), bem como editar enunciados uniformizando o entendimento sobre decisões reiteradas âmbito da defesa agropecuária (art. 37, §4º).

5.3. As inovações principiológicas

O art. 7º elenca cinco princípios elementares à atividade fiscalizatória. Em certa medida, trata-se de princípios que já estavam insculpidos no ordenamento jurídico, não havendo grandes inovações.

O princípio da atuação baseada no gerenciamento de riscos (art. 7º, inc. I) impõe que a atividade fiscalizatória considere a dimensão dos riscos criados à defesa agropecuária pela atividade econômica. Há uma nítida relação com o art. 3º, inc. I, da Lei de Liberdade Econômica, que assegura ampla liberdade ao desenvolvimento de atividades de baixo risco. O gerenciamento inadequado de riscos produz distorções indesejáveis no mercado, aumentando custos de transação e tornando o ambiente regulado antieconômico e desproporcional.

O princípio da atuação preventiva impõe aos agentes públicos o dever de oportunizar aos particulares prévio saneamento de irregularidades de natureza leve, antes da promoção e sanção. Embora não esteja explícita na redação do art. 7º, inc. III, da Lei 14.515/2022, o autossaneamento é mandatório e deve ser oportunizado ao particular sempre que a irregularidade for considerada de menor potencial ofensivo.

O princípio da intervenção subsidiária exige que a intervenção estatal na atividade econômica ocorra de forma excepcional. Trata-se de mandamento previsto no art. 2º, inc. III, da Lei de Liberdade Econômica, em consonância ao disposto no art. 170, parágrafo único, da Constituição. A excepcionalidade estará configurada “apenas nas situações de prevalência do interesse público sobre o privado” (art. 7º, inc. III).

É oportuna a ressalva de Marçal Justen Filho, segundo a qual o interesse público não se confunde com o interesse (i) do Estado, (ii) do aparato estatal, (iii) dos agentes públicos, (iv) da sociedade, (v) da totalidade dos cidadãos ou (vi) da maioria dos cidadãos. A mera alusão a qualquer uma dessas expressões não satisfará o ônus argumentativo exigido pelo dispositivo, cabendo ao agente público identificar, concretamente, o direito fundamental prevalente que fundamenta a intervenção (inclusive em atenção ao art. 20 da LINDB).

Também é exigido que a atividade fiscalizatória esteja pautada na isonomia, uniformidade e publicidade (art. 7º, inc. IV). Tais postulados prezam pela segurança jurídica na relação entre agente público e agentes regulados (privados). A isonomia é fundamental para a implementação do novo modelo regulatório proposto, pois a assimetria jurídica entre o particular e a Administração é incompatível com a confiabilidade creditada ao sistema de autocontrole e autossaneamento de irregularidades. Essa isonomia se reflete em todos os níveis da relação, exigindo amplo acesso aos processos administrativos e o compartilhamento satisfatório de informações entre agentes públicos e privados.

6. A dependência de regulamentação

A maior parte das inovações contidas na Lei 14.515/2022 depende de regulamentação.

A Portaria 826, de 26 de junho de 2023, editada pela Secretaria de Desenvolvimento Agrário, submeteu à consulta pública o possível texto do decreto regulamentador. O prazo da consulta pública foi de 45 dias e encerrou em agosto de 2023. Contudo, até o presente momento não há notícias sobre a regulamentação.

A ausência de regulamento impede a efetivação das inovações instrumentais (Programa de Incentivo à Conformidade e Programa de Autocontrole). Diversos dispositivos fazem referência expressa ao regulamento. O art. 14, ao tratar do Programa de Incentivo à Conformidade, atribui ao regulamento a criação de regras quanto ao procedimento de adesão, condições de permanência e hipóteses de sancionamentos. Em relação aos Programas de Autocontrole, o art. 10 impõe ao MAPA a incumbência de estabelecer os requisitos necessários à formulação dos programas pelos agentes privados, mediante regulamento.

7. As disposições aplicáveis de imediato

A ausência de regulamentação não impede a aplicação imediata das inovações processuais e principiológicas.

Dada a sua natureza processual, as regras referentes a prazos para apresentação de defesa, interposição de recurso (art. 35) ou referentes à atribuição de efeito suspensivo a recurso (art. 38) aplicam-se desde logo. Isso significa que os processos instaurados antes da entrada em vigor da Lei 14.515/2022 devem considerar as novas disposições processuais (art. 46, §1º).

Também independem de regulamentação a aplicação dos princípios norteadores da atividade fiscalizatória. Enquanto mandamentos de otimização para aplicação de regras jurídicas, os princípios são normas de conteúdo aberto e que comportam aplicação independentemente da regulamentação via decreto.

Aliás, a própria elaboração do decreto (ato administrativo normativo) deverá refletir a dimensão principiológica prevista no art. 7º da Lei 14.515/2022, confirmando, assim, a aplicabilidade imediata dos princípios.

Por outro lado, todos os princípios elencados no art. 7º da Lei 14.515/2022 já estão presentes do ordenamento jurídico. A nova lei apenas sintetiza princípios basilares previstos na Constituição (art. 170) e na Lei de Liberdade Econômica ao contexto da defesa agropecuária. Essa característica reforça a aplicabilidade plena dos princípios previstos no art. 7º da Lei 14.515/2022, independentemente da superveniência de decreto regulamentador.

8. Conclusão

A Lei 14.515/2022 introduziu um modelo de defesa agropecuária mais condizente com a realidade jurídica e social. Afastou-se o antigo perfil autoritário, majoritariamente sancionatório, da legislação anterior, para adotar um modelo regulatório mais cooperativo e sensível às liberdades privadas.

Em que pese a demora na edição do decreto regulamentador, parte de seus dispositivos podem ser aplicados de forma imediata, sobretudo aqueles que dizem respeito à normas procedimentais e de cunho principiológico.

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¹ Disponível em: https://www.cepea.esalq.usp.br/br/pib-do-agronegocio-brasileiro.aspx

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² JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 14ª ed. Forense, 2023, p. 366.

Jefferson Lemes dos Santos
Jefferson Lemes dos Santos
Especialista em Direito Ambiental pela UFPR. Advogado da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.
Jefferson Lemes dos Santos
Jefferson Lemes dos Santos
Especialista em Direito Ambiental pela UFPR. Advogado da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.