Sumário: 1. Introdução do tema; 2. A evolução da matriz de riscos na legislação brasileira; 3. A definição legal de matriz de riscos; 4. A finalidade da matriz de riscos; 5. Conclusão: a matriz de riscos como instrumento essencial de planejamento, segurança jurídica e gestão contratual

1. Introdução do tema

A alocação de riscos entre as partes é elemento inerente a qualquer contrato. Todo ajuste contratual pressupõe uma divisão de responsabilidades quanto à execução das prestações assumidas e quanto às consequências econômicas de eventos futuros que possam afetar o cumprimento do objeto.

Essa constatação assume relevância ainda maior nos contratos administrativos. A contratação administrativa é marcada por regras próprias, por prerrogativas atribuídas à Administração Pública e por uma intensa vinculação ao interesse público. Isso faz com que o particular contratado esteja sujeito a riscos específicos, que não se confundem integralmente com aqueles existentes nas relações contratuais privadas.

A questão se torna especialmente sensível nas contratações integradas, que é o regime de execução contratual aplicável a obras e serviços de engenharia, no qual a Administração desenvolve apenas um anteprojeto, cabendo ao particular contratado elaborar os projetos básico e executivo, além de executar integralmente a obra ou o serviço de engenharia. Ou seja, um empreendimento de alto risco

É nesse contexto que a matriz de riscos assume papel central. Ela funciona como instrumento de racionalização da contratação, de proteção do equilíbrio econômico-financeiro inicial e de prevenção de conflitos durante a execução contratual.

2. A evolução da matriz de riscos na legislação brasileira

A disciplina da alocação de riscos nos contratos administrativos passou recentemente por evolução significativa no direito brasileiro.

A Lei 8.666/1993, que durante décadas constituiu a principal lei geral de licitações e contratos administrativos, tratava o tema de modo pouco sistematizado. Embora reconhecesse a necessidade de preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato e previsse hipóteses de alteração contratual, não continha disciplina detalhada sobre matriz de riscos como cláusula própria de distribuição objetiva de responsabilidades entre as partes.

A lógica da Lei 8.666/1993 era predominantemente centrada na ideia de recomposição posterior do equilíbrio econômico-financeiro diante de determinados eventos. A lei não estruturava, de modo suficientemente preciso, um mecanismo prévio de identificação, alocação e quantificação dos riscos contratuais.

Esse cenário começou a se modificar com a Lei 12.462/2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC). O RDC conferiu maior relevância à contratação integrada e passou a admitir, com mais clareza, a utilização de matriz de riscos como instrumento de disciplina contratual, especialmente em obras e serviços de engenharia.

Depois, a Lei 13.303/2016, aplicável às empresas públicas e sociedades de economia mista, também avançou no tratamento da matéria. A Lei das Estatais incorporou técnicas contratuais mais modernas, aproximando-se de práticas de governança, planejamento e gestão de riscos. Com isso, reforçou a importância da definição prévia dos riscos como condição para maior segurança jurídica e eficiência nas contratações.

A consolidação normativa mais ampla ocorreu com a Lei 14.133/2021, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Esse diploma passou a tratar a matriz de riscos de forma expressa e sistemática, tanto na fase de planejamento da contratação quanto na fase de formalização e execução contratual.

A Lei 14.133/2021 não apenas definiu legalmente a matriz de riscos, como também estabeleceu regras sobre a sua função, seus efeitos e sua relação com o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. A nova lei, portanto, transformou a matriz de riscos em instrumento jurídico essencial para determinadas contratações, especialmente aquelas de maior complexidade, como as contratações integradas.

3. A definição legal de matriz de riscos

A Lei 14.133/2021 define matriz de riscos no art. 6º, inciso XXVII, como cláusula contratual destinada a distribuir riscos e responsabilidades entre as partes, além de caracterizar o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato.

O dispositivo estabelece:

Art. 6º. […]
XXVII – matriz de riscos: cláusula contratual definidora de riscos e de responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, em termos de ônus financeiro decorrente de eventos supervenientes à contratação, contendo, no mínimo, as seguintes informações:
a) listagem de possíveis eventos supervenientes à assinatura do contrato que possam causar impacto em seu equilíbrio econômico-financeiro e previsão de eventual necessidade de prolação de termo aditivo por ocasião de sua ocorrência;
b) no caso de obrigações de resultado, estabelecimento das frações do objeto com relação às quais haverá liberdade para os contratados inovarem em soluções metodológicas ou tecnológicas, em termos de modificação das soluções previamente delineadas no anteprojeto ou no projeto básico;
c) no caso de obrigações de meio, estabelecimento preciso das frações do objeto com relação às quais não haverá liberdade para os contratados inovarem em soluções metodológicas ou tecnológicas, devendo haver obrigação de aderência entre a execução e a solução predefinida no anteprojeto ou no projeto básico, consideradas as características do regime de execução no caso de obras e serviços de engenharia.

A definição legal revela alguns aspectos fundamentais.

Em primeiro lugar, a matriz de riscos é cláusula contratual. Ela não é mero documento auxiliar ou anexo sem eficácia vinculante. Ao integrar o contrato, passa a disciplinar direitos, deveres, responsabilidades e consequências econômicas dos eventos nela previstos.

Em segundo lugar, a matriz de riscos caracteriza o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato. Isso significa que a proposta apresentada pelo licitante e o valor contratado devem refletir a distribuição de riscos previamente estabelecida. Se determinado risco foi alocado ao contratado, presume-se que ele tenha considerado esse risco na formação de seu preço.

Em terceiro lugar, a matriz de riscos trata de eventos supervenientes à contratação. Ela não se destina a regular falhas originárias de planejamento, vícios de proposta ou descumprimentos ordinários das obrigações contratuais. Seu objeto principal são acontecimentos futuros e incertos, capazes de impactar a execução ou a economia do contrato.

Além da definição do art. 6º, inciso XXVII, a matriz de riscos é mencionada em diversos outros dispositivos da Lei 14.133/2021.

O art. 22 trata da matriz de riscos como elemento relevante do edital, especialmente nas contratações de maior complexidade. O edital deve refletir a alocação pretendida pela Administração, permitindo que os licitantes formulem suas propostas com base em informação adequada sobre os riscos que assumirão.

O art. 92 inclui a matriz de riscos entre as cláusulas necessárias dos contratos administrativos, quando for o caso. Isso reforça sua natureza contratual e sua função de vincular as partes durante toda a execução.

O art. 103 disciplina especificamente a alocação de riscos entre contratante e contratado, estabelecendo critérios e efeitos jurídicos para essa distribuição.

Já o art. 133, ao tratar da contratação integrada, veda a alteração dos valores contratuais, salvo em hipóteses específicas. Entre essas hipóteses está a ocorrência de evento superveniente alocado, na matriz de riscos, como de responsabilidade da Administração.

Portanto, a matriz de riscos não é figura isolada na Lei 14.133/2021. Ela integra um sistema normativo que conecta planejamento, edital, proposta, contrato, equilíbrio econômico-financeiro e solução de controvérsias.

4. A finalidade da matriz de riscos

A matriz de riscos tem por finalidade organizar de forma objetiva a distribuição dos riscos entre as partes.

Ela identifica eventos supervenientes e incertos que possam afetar a execução contratual ou seu equilíbrio econômico-financeiro, definindo previamente quem deverá suportar os ônus financeiros decorrentes de sua ocorrência. Em certos casos, a matriz poderá estabelecer que o risco será suportado integralmente pelo contratado. Em outros, pela Administração. Também é possível prever hipóteses de compartilhamento de riscos.

Essa disciplina prévia reduz incertezas. Ao saber antecipadamente quais riscos assumirá, o licitante pode precificar sua proposta de modo mais adequado. A Administração, por sua vez, pode comparar propostas em bases mais transparentes e reduzir a probabilidade de disputas futuras.

A matriz de riscos também funciona como instrumento de eficiência. A Lei 14.133/2021 orienta que a alocação dos riscos seja feita de acordo com a capacidade de cada parte de preveni-los, controlá-los, mitigá-los ou suportar seus efeitos. Em termos práticos, o risco deve ser atribuído, tanto quanto possível, à parte que possui melhores condições de gerenciar o evento danoso ou suas consequências.

Essa lógica é particularmente importante nas contratações integradas. Como o contratado desenvolve os projetos básico e executivo e executa a obra a partir de anteprojeto da Administração, ele assume papel técnico relevante na definição das soluções de engenharia. Daí por que determinados riscos de concepção, compatibilização de projetos, metodologia executiva e desempenho da solução podem ser atribuídos ao contratado.

Mas isso não significa que todos os riscos devam ser transferidos ao particular. A transferência indiscriminada de riscos pode gerar efeitos negativos. Se o contratado for obrigado a assumir riscos que não controla, ele tenderá a elevar o preço de sua proposta ou, em situação mais grave, poderá enfrentar dificuldades econômicas durante a execução. Em ambos os casos, o resultado é prejudicial também para a Administração.

A matriz de riscos, portanto, deve ser equilibrada. Sua função não é simplesmente deslocar riscos para o contratado, mas distribuí-los racionalmente.

O art. 103 da Lei 14.133/2021 estabelece regras gerais relevantes para essa alocação.

A primeira regra é que a alocação deve considerar a natureza do risco e o beneficiário das prestações a que ele se vincula. Assim, riscos ligados a decisões, informações, providências ou benefícios próprios da Administração tendem a permanecer com ela. Já riscos relacionados à execução, à metodologia adotada, à produtividade ou à solução técnica proposta pelo contratado podem ser atribuídos ao particular, conforme o caso.

A segunda regra é que riscos passíveis de cobertura por seguradoras devem ser preferencialmente transferidos ao contratado. A razão é simples: se determinado risco pode ser adequadamente segurado no mercado, o contratado tem condições de precificá-lo, contratar cobertura securitária e internalizar esse custo em sua proposta.

A terceira regra é que a matriz de riscos define o equilíbrio econômico-financeiro original do contrato. Por isso, ela deve ser observada na análise de pleitos de reequilíbrio formulados pelas partes. O exame de qualquer pedido de recomposição deve partir da pergunta essencial: a quem o risco foi alocado?

A quarta regra é que, se forem atendidas as condições do contrato e a alocação prevista na matriz de riscos, considera-se mantido o equilíbrio econômico-financeiro. Nessa hipótese, as partes renunciam aos pedidos de reequilíbrio relacionados aos riscos que assumiram.

Essa renúncia, contudo, não é absoluta. A própria Lei ressalva hipóteses em que o reequilíbrio poderá ser cabível, ainda que exista matriz de riscos. Isso ocorre, por exemplo, quando houver alteração unilateral futura do contrato pela Administração, no exercício de prerrogativa legal. Também ocorre quando sobrevier lei que implique aumento ou redução de tributos diretamente pagos pelo contratado em decorrência do contrato.

A quinta regra é que podem ser utilizados diferentes métodos para identificação, alocação e quantificação financeira dos riscos. A lei não impõe método único. Admite-se a utilização de técnicas variadas, desde que adequadas à complexidade do objeto e capazes de conferir transparência e racionalidade à contratação.

Em síntese, a matriz de riscos serve para antecipar a disciplina jurídica e econômica de eventos futuros. Ela evita que toda ocorrência superveniente seja tratada como fundamento automático para alteração contratual ou recomposição de preços. Ao mesmo tempo, impede que o contratado seja obrigado a suportar riscos que a própria matriz atribuiu à Administração.

5. Conclusão: a matriz de riscos como instrumento essencial de planejamento, segurança jurídica e gestão contratual

Em contratos de obras e serviços de engenharia de grande porte, especialmente objetos complexos, os riscos envolvidos são proporcionais à dimensão do empreendimento. Conflitos sobre sua alocação podem gerar consequências graves e extremamente onerosas: paralisação de obras, aumento expressivo de custos, litígios prolongados, perda de eficiência, frustração do interesse público e prejuízos relevantes tanto para o particular quanto para a Administração.

A contratação integrada, que é o regime adequado para esse tipo de empreendimento, portanto, envolve uma transferência significativa de responsabilidades e de riscos ao particular contratado. Por isso a matriz de riscos se torna fundamental. A definição dos riscos não pode ser genérica, imprecisa ou meramente formal.

A matriz de riscos deve ser utilizada como instrumento essencial de planejamento, segurança jurídica e gestão contratual. Ela não elimina a incerteza própria da execução contratual, mas permite que essa incerteza seja tratada de forma racional, transparente e juridicamente previsível. Sua adequada elaboração garante que as partes compreendam previamente suas responsabilidades, formulem propostas mais consistentes e solucionem eventuais controvérsias com base em critérios objetivos.