1. A legislação sobre prevenção e reação em caso de acidentes e desastres naturais

Faz tempo que o ordenamento jurídico brasileiro contém normas com o propósito de organizar a atuação do Poder Público no sentido de prevenir desastres naturais e reagir aos impactos deles decorrentes.¹

Muitas ações foram adotadas com base nesse conjunto normativo ao longo dos anos. Corpos militares foram aprimorados e aparelhados. Órgãos e entidades de defesa civil foram criados e equipados, inclusive no âmbito estadual e municipal. Fundos foram constituídos. 

Contudo, sempre que ocorre um desastre natural de grandes proporções, parece que nenhum esforço foi suficiente. Qual o motivo? O território brasileiro é muito extenso, as áreas urbanas não possuem planejamento ocupacional adequado, não é possível prever os acidentes naturais com precisão, os custos são muito altos, os recursos são escassos, os gestores públicos não estão interessados em implementar medidas com baixo apelo eleitoral, enfim…

Fato é que, a cada novo evento, o Poder Público reage como pode. As autoridades sobrevoam as áreas afetadas e determinam a adoção de medidas urgentes para reparação dos danos. A defesa civil e as forças armadas atuam. A sociedade civil entra em cena (a empatia, as boas ações e a caridade, felizmente, sempre estão presentes nessas horas). E novas normas jurídicas são criadas para tentar aprimorar a atuação futura (nesse campo, a atuação estatal é sempre eficaz). 

2. A Medida Provisória 1.221/2024

Como resposta ao desastre decorrente das chuvas no Rio Grande do Sul, foi editada a Medida Provisória 1.221/2024, estabelecendo medidas excepcionais para a aquisição de bens e a contratação de obras e de serviços, inclusive de engenharia, destinados ao enfrentamento de impactos decorrentes de estado de calamidade pública.²

A MP tem força de Lei e aplicação imediata. Certamente muitos atos concretos  serão praticados com base na MP 1.221/2024. Muitos contratos serão celebrados. Mas se eventualmente a MP não for convertida em Lei pelo Congresso Nacional no prazo de 60 dias, ela perderá eficácia e os atos praticados durante a sua vigência deverão ser disciplinados por decreto legislativo ou, na ausência deste, permanecerão sendo regidos pelas suas regras (art. 62, §§ 3º e 11, da Constituição).

2.1. As medidas excepcionais permitidas

A MP 1.221 permite que a Administração Pública (direta e indireta) adote as seguintes medidas excepcionais (arts. 2º, 15 e 16): 

(i) contratações com dispensa de licitação;

(ii) redução pela metade de determinados prazos nas contratações diretas ou nas licitações com disputa eletrônica; 

(iii) prorrogação de contratos vigentes por mais 12 meses, ou seja, por prazo superior aos máximos previstos nas Leis 8.666 e 14.133; 

(iv) celebração de contrato verbal para valores inferiores a R$100 mil; 

(v) contratação de registro de preços em regime especial;

(vi) contratação com cláusula que permita exigir acréscimos ou supressões do objeto em até 50% do valor original (art. 14);

(vii) alteração de contratos em execução, desde que: haja justificativa e concordância do contratado, o acréscimo não seja superior a 100% do valor original e não ocorra transfiguração do objeto da contratação (art. 15).

2.2. As condições para a implementação das medidas excepcionais

A adoção dessas medidas excepcionais depende de duas formalidades: (a) declaração de estado de calamidade pública pelo Poder Executivo Federal, Estadual ou do Distrito Federal e (b) ato específico dos respectivos chefes de governo autorizando a sua utilização e fixando prazo para tanto, conforme previsto em regulamento (art. 1º, §§ 1º e 4º, da MP).

Também é necessário que esteja caracterizada, concretamente, a urgência no atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade de serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares (art. 1º, § 2º, da MP).

A MP abriu exceção para a situação de calamidade que está ocorrendo atualmente no Estado do Rio Grande do Sul. Para este caso, a norma dispensou essas formalidades, uma vez que o estado de calamidade iminente e já foi formalmente instaurado pelo Decreto Legislativo 36/2024 (art. 19).

Também ficou estabelecida a possibilidade de suspensão de prazos processuais e prescricionais relativos a processos administrativos sancionadores em curso no âmbito da administração pública federal, até o limite do prazo previsto no referido Decreto Legislativo (art. 20).

2.3. A redução de etapas da fase preparatória das contratações

A fim de atribuir rito mais célere às contratações destinadas ao enfrentamento de situações de calamidade, a MP elimina diversas etapas da fase preparatória (arts. 3º e 4º). 

Mais especificamente:

(i) dispensa a elaboração de estudos técnicos preliminares nos casos de aquisição de obras e serviços comuns (inclusive de engenharia);

(ii) exige gerenciamento de riscos apenas na execução dos contratos; 

(iii) admite versões simplificadas do termo de referência, do anteprojeto e do projeto básico (os detalhes dessa simplificação e os critérios a serem aplicados em substituição aos previstos em lei – incluindo os critérios para estimativa dos preços das contratações – constam dos §§ 1º, 2º e 3º do art. 3º);³

(iv) permite que, em caso de restrição de fornecedores ou de prestadores de serviço (reconhecida e fundamentada), seja dispensada a apresentação de documentação relativa à regularidade fiscal e financeira, bem como reduza os requisitos de habilitação jurídica e técnica ao estritamente necessário.

2.4. A contratação por dispensa de licitação

A contratação por dispensa está disciplinada no art. 5º da MP. Nesses casos, o processo de dispensa presume a comprovação do estado de calamidade pública, da necessidade de pronto atendimento da situação, bem como do risco iminente e gravoso à segurança (de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares). 

A contratação por dispensa deve ser utilizada sempre com respeito ao princípio da proporcionalidade. Deve se limitar à parcela necessária ao atendimento da situação de calamidade.

2.5. O sistema de registro de preços simplificado

A MP 1.221 estabelece um regime especial para o sistema de registro de preços, que pode ser utilizado inclusive para a contratação direta de obras e serviços de engenharia (art. 6º a 12).⁴

Esse sistema admite a possibilidade de adesão por órgão ou ente federal à ata de órgão ou ente estadual ou municipal, bem como de adesão por órgão ou ente estadual à ata de órgão ou ente municipal.

2.6. As formalidades exigidas para a contratação

A MP exige que as contratações celebradas com base nas suas regras sejam disponibilizadas no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), no prazo de 60 dias, com as informações básicas do contrato (nome das partes, objeto, valor, prazo etc.).⁵

E em relação ao prazo, estabelece que os contratos devem ser celebrados por um ano, com a possibilidade de prorrogação por igual período se as condições permaneçam vantajosas ou enquanto perdurar a necessidade de enfrentamento da situação de calamidade (art. 15). 

No caso de obras serviços de engenharia com escopo definido, o prazo para execução do contrato pode ser de até três anos (art. 15, § 1º).

3. Conclusão

A MP 1.221 foi editada para permitir que o Poder Público tenha condições de agir diante de desastres naturais de grande dimensão, tal como o que assola o Estado do Rio Grande do Sul.

Rigorosamente, seriam suficientes os dispositivos da Lei 14.133 a respeito do tema – que permitem a contratação por dispensa (art. 75, inc. VIII)⁶, impedem a rescisão de contratos em curso (art. 137, § 3º, inc. I)⁷ e estabelecem a possibilidade de alteração da ordem cronológica de pagamentos pela Administração (art. 141, § 1º, inc. I)⁸.

Contudo, além de estabelecer mecanismos concretos para agilização dos processos de contratação necessários ao enfrentamento de situações emergenciais de calamidade, a MP 1.221 revela a preocupação de preservar a atuação dos agentes envolvidos nas contratações realizadas nessas circunstâncias.

As situações de calamidade demandam a aquisição de produtos e serviços de forma imediata, incompatível com o processo licitatório comum. A ação estatal deve ser imediata sempre que vidas estiverem em risco. A MP 1.221 busca evitar que isso acarrete a responsabilização pessoal dos agentes públicos pelo eventual descumprimento da legislação sobre licitações e contratações públicas. 

Mas isso não significa, evidentemente, ausência de compromisso com os princípios básicos da atuação administrativa. A aplicação das regras da MP 1.221 pressupõe o respeito à proporcionalidade. Para o enfrentamento de situações de calamidade, o agente público deve adotar as medidas necessárias e adequadas à dimensão do problema enfrentado. 

Ou seja, a eliminação de formalidades para a celebração de contratos não significa eliminação do controle sobre a atuação administrativa. As contratações admitidas pela MP 1.221 devem ser celebradas para atingir as melhores soluções possíveis, diante das circunstâncias concretas. 

Se por um lado existe discricionariedade para atuação estatal diante das situações emergenciais de calamidade pública, por outro se exige responsabilidade do agente público para esse propósito. Os excessos devem ser apurados, com a devida responsabilização dos envolvidos. Eventuais desvios, nessas circunstâncias, devem ser reputados de máxima gravidade, merecedores de punição severa e exemplar.

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¹ O Decreto-Lei 200/1967 já previa a competência do Ministério do Interior e a possibilidade de colaboração das Forças Armadas para assistência às populações atingidas em caso de calamidade pública. Também previa a dispensa de licitação para as compras realizadas nessas situações.

A Constituição de 1988 fixou a competência da União para planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações (art. 21, inc. XVIII).

O assunto foi disciplinado principalmente por meio de decretos sobre a organização e funcionamento do Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), tais como os Decretos 97.274/1988 e 895/1993.

Em 2010, foi publicada a Lei 12.340/2010, dispondo sobre o SINDEC, transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastres, e sobre o Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP).

Logo depois, foi publicada a Lei 12.608/2012, instituindo a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), dispondo sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil (CONPDEC).

E mais recentemente foi publicada a Lei 14.750/2023, que altera as Leis 12.608/2012 e 12.340/2010 para aprimorar os instrumentos de prevenção de acidentes ou desastres e de recuperação de áreas por eles atingidas, as ações de monitoramento de riscos e a produção de alertas antecipados.

Paralelamente, diversas Leis que dispuseram sobre licitações e contratações administrativas sempre permitiram a contratação direta, por dispensa de licitação, em casos de calamidade pública: desde o Decreto-Lei 200/1967, passando pelo Decreto-Lei 2.300/1987, pela Lei 8.666/1993, até a Lei 14.133/2021 (art. 75, inc. VIII, atualmente em vigor).

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² Uma MP semelhante foi editada em março de 2020 (MP 926/2020), quando o mundo enfrentava a pandemia de Covid-19. A MP permitia diversas medidas de emergência, inclusive a contratação direta (por dispensa de licitação) de bens, serviços, inclusive de engenharia, e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional que estava em curso.

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³ Art. 3º […] § 1º O termo de referência, o anteprojeto ou o projeto básico simplificado de que trata o inciso III do caput conterá:
I – a declaração do objeto;
II – a fundamentação simplificada da contratação;
III – a descrição resumida da solução apresentada;
IV – os requisitos da contratação;
V – os critérios de medição e de pagamento;
VI – a estimativa de preços obtida por meio de, no mínimo, um dos seguintes parâmetros:
a) composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente nos sistemas oficiais de Governo;
b) contratações similares feitas pela administração pública;
c) utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo;
d) pesquisa realizada com os potenciais fornecedores; ou
e) pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas; e
VII – a adequação orçamentária.
§ 2º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia será obtido preferencialmente a partir das composições dos custos unitários menores ou iguais à média de seus correspondentes custos unitários de referência do Sistema de Custos Referenciais de Obras – Sicro, para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil- Sinapi, para as demais obras e serviços de engenharia.
§ 3º Os preços obtidos a partir da estimativa de preços de que trata o inciso VI do § 1º não impedem a contratação por valores superiores decorrentes de oscilações ocasionadas pela variação de preços, desde que observadas as seguintes condições:
I – negociação prévia com os demais fornecedores, segundo a ordem de classificação, para obtenção de condições mais vantajosas; e
II – fundamentação, nos autos do processo administrativo da contratação correspondente, da variação de preços praticados no mercado por motivo superveniente.

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⁴ Art. 8º Na hipótese de o registro de preços envolver mais de um órgão ou entidade, o órgão ou a entidade gerenciadora estabelecerá prazo de dois a oito dias úteis, contado da data de divulgação da intenção de registro de preço, para que outros órgãos e entidades manifestem interesse em participar.
Art. 9º Decorrido o prazo de trinta dias, contado da data de assinatura da ata de registro de preços, o órgão ou a entidade realizará, previamente à contratação, estimativa de preços a fim de verificar se os preços registrados permanecem compatíveis com os praticados no mercado, promovido o reequilíbrio econômico-financeiro, caso necessário.
Art. 10.  Fica permitida a participação de outros órgãos ou entidades nas atas de registro de preço formuladas com fundamento no disposto no § 3º do art. 82 da Lei nº 14.133, de 2021, inclusive em relação às obras e aos serviços de engenharia, mantida a obrigação de indicação do valor máximo da despesa.
Art. 11.  O quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, a cinco vezes o quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e os órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem.
Art. 12.  Nos registros de preços gerenciados pela Central de Compras da Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, nas hipóteses previstas nesta Medida Provisória, não se aplicam os limites de que tratam o art. 11 desta Medida Provisória e os § 4º e § 5º do art. 86 da Lei nº 14.133, de 2021.

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⁵ Art. 13. Todas as aquisições ou contratações realizadas com fundamento nesta Medida Provisória serão disponibilizadas, no prazo de sessenta dias, contado da data da aquisição ou da contratação, no Portal Nacional de Contratações Públicas, e conterão:
I – o nome da empresa contratada e o número de sua inscrição na Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda ou o identificador congênere no caso de empresa estrangeira que não funcione no País;
II – o prazo contratual, o valor e o respectivo processo de aquisição ou de contratação;
III – o ato autorizativo da contratação direta ou o extrato decorrente do contrato;
IV – a discriminação do bem adquirido ou do serviço contratado e o local de entrega ou de prestação do serviço;
V – o valor global do contrato, as parcelas do objeto, os montantes pagos e, caso exista, o saldo disponível ou bloqueado;
VI – as informações sobre eventuais aditivos contratuais;
VII – a quantidade entregue ou prestada durante a execução do contrato, nas contratações de bens e serviços, inclusive de engenharia; e
VIII – as atas de registros de preços das quais a contratação se origine, se for o caso.
§ 1º O registro no Portal Nacional de Contratações Públicas deverá indicar expressamente que a aquisição ou a contratação foi realizada com fundamento nesta Medida Provisória.
§ 2º Na situação excepcional de, comprovadamente, haver apenas uma fornecedora do bem ou prestadora do serviço, será possível a sua contratação, independentemente da existência de sanção de impedimento ou de suspensão de contratar com o Poder Público.
§ 3º Na hipótese prevista no § 2º deste artigo, será obrigatória a prestação de garantia nas modalidades de que trata o art. 96 da Lei nº 14.133, de 2021, que não poderá exceder a dez por cento do valor do contrato.

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⁶ Art. 75. É dispensável a licitação: […] VIII – nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para aquisição dos bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 1 (um) ano, contado da data de ocorrência da emergência ou da calamidade, vedadas a prorrogação dos respectivos contratos e a recontratação de empresa já contratada com base no disposto neste inciso;

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⁷ Art. 137. Constituirão motivos para extinção do contrato, a qual deverá ser formalmente motivada nos autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, as seguintes situações: […]

§ 3º As hipóteses de extinção a que se referem os incisos II, III e IV do § 2º deste artigo observarão as seguintes disposições:

I – não serão admitidas em caso de calamidade pública, de grave perturbação da ordem interna ou de guerra, bem como quando decorrerem de ato ou fato que o contratado tenha praticado, do qual tenha participado ou para o qual tenha contribuído;

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⁸ Art. 141. No dever de pagamento pela Administração, será observada a ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida nas seguintes categorias de contratos: […]

§ 1º A ordem cronológica referida no caput deste artigo poderá ser alterada, mediante prévia justificativa da autoridade competente e posterior comunicação ao órgão de controle interno da Administração e ao tribunal de contas competente, exclusivamente nas seguintes situações:

I – grave perturbação da ordem, situação de emergência ou calamidade pública;