1. A vedação à condenação solidária nas ações de improbidade a partir da Lei 14.230/2021

Uma das principais novidades da Lei 14.230/2021¹ – que alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) – diz respeito à vedação da condenação solidária dos réus da ação de improbidade. A paritr do novo regramento, a condenação deve ficar adstrita aos limites da participação e dos benefícios diretos obtidos pelo sujeito que praticou o(s) ato(s) considerado(s) ímprobo(s) (art. 17-C, §2º, da Lei 8.429/92).

Até a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, a jurisprudência entendia que todos os corréus respondiam, solidariamente, pelo valor integral da condenação (inclusive, multas), sem qualquer individualização que considerasse a parcela de participação de cada sujeito (p.ex., REsp nº 1.772.161/RN).

Essa modificação da LIA representou um avanço sob a perspectiva dos princípios do direito sancionador, na medida em que garante que os réus na ação de improbidade, se condenados, respondam apenas e na medida da sua efetiva contribuição para a prática do ato que ocasionou a lesão ao erário.

2. A nova disciplina sobre a medida cautelar de indisponibilidade de bens introduzida pela Lei 14.230/2021

Além da mudança relativa à condenação solidária dos réus, a Lei 14.230/2021 trouxe importantes alterações na disciplina sobre a medida cautelar de indisponibilidade de bens. Algumas das novidades mais marcantes são (i) a necessidade de comprovação de periculum in mora (art. 16, §4º), (ii) a impossibilidade de a constrição de bens abranger o valor pretendido a título de multa civil (art. 16, §10), (iii) hipóteses de vedação absoluta de bloqueio dos bens (art. 16, §14), além de previsões referentes à ordem da indisponibilidade (art. 16, §11).²

Tal como na alteração a respeito da condenação solidária, essas mudanças foram relevantes sob o ponto de vista de observância e ampliação de garantias fundamentais, que também devem ser aplicadas nas ações de improbidade administrativa, como a presunção de inocência, o in dubio pro reo, o devido processo legal, entre outras.

3. O Tema Repetitivo 1.213 do STJ

Em 05.09.2023 (cerca de dois anos após a publicação da Lei 14.230/21), houve a afetação pelo STJ de quatro recursos especiais (de nº^s 1.955.440/DF, 1.955.300/DF, 1.955.957/MG, 1.955.116/AM), todos interpostos pelo Ministério Público Federal, sob o rito de julgamento de recursos especiais repetitivos.

Os recursos foram afetados como representativos da controvérsia apreciada pelo STJ no Tema Repetitivo 1.213. 

A questão submetida a julgamento foi a seguinte:

A responsabilidade de agentes ímprobos é solidária e permite a constrição patrimonial em sua totalidade, sem necessidade de divisão pro rata, ao menos até a instrução final da ação de improbidade, quando ocorrerá a delimitação da quota de cada agente pelo ressarcimento. 

Além da afetação dos recursos, o STJ também havia determinado a suspensão dos recursos especiais ou agravos em recursos especiais em segunda instância e/ou no STJ fundados em idêntica questão de direito (observando a orientação do art. 256-L do RISTJ).

Posteriormente, em 22.05.2024, houve a proclamação final de julgamento, na qual a Primeira Seção da Corte aprovou, por unanimidade, a seguinte tese:

Para fins de indisponibilidade de bens, há solidariedade entre os corréus da Ação de Improbidade Administrativa, de modo que a constrição deve recair sobre os bens de todos eles, sem divisão em quota-parte, limitando-se o somatório da medida ao quantum determinado pelo juiz, sendo defeso que o bloqueio corresponda ao débito total em relação a cada um. 

Até o momento, não houve a disponibilização e publicação do acórdão referente ao julgamento do recurso repetitivo. 

No acórdão,  conforme dispõe o art. 104-A do RISTJ,³ deverão ser expostos (dentre outros elementos) os fundamentos relevantes da questão jurídica discutida, a definição dos fundamentos determinantes do julgado e, em destaque, a tese jurídica firmada pelo órgão julgador.

Uma vez publicado o acórdão, a aplicação da tese ocorrerá da seguinte forma (art. 256-R do RISTJ): (i) se o recurso especial já tiver sido distribuído e não tiver sido devolvido à origem por trazer outras questões além da afetada, será julgado pelo relator, observada a tese firmada no julgamento de mérito do respetivo tema; (ii) se o recurso especial não tiver sido distribuído e não tiver sido devolvido à origem, será julgado pelo Presidente do STJ; (iii) se o recurso especial tiver sido suspenso nas instâncias de origem, incidirão os arts. 1.040 e 1.041 do CPC.

O art. 256-R ainda estabelece, no parágrafo único, que “O disposto no inciso III aplica-se a todos os processos que tratem de idêntica questão de direito, mesmo que não tenham sido objeto de suspensão”.

Em outras palavras, com a publicação do acórdão – que irá expor os fundamentos relevantes da questão jurídica discutida –, a tese firmada deverá ser observada a todos os casos que tratem de questão idêntica à decidida pelo STJ (art. 927, III, §1º, do CPC).

Há também determinação para que os tribunais deem publicidade a seus precedentes nos respectivos sites da internet, organizando-os por questão jurídica decidida (art. 927, §4º, do CPC).

O sobrestamento do Tema poderá ocorrer na hipótese em que seja reconhecida a repercussão geral de eventual recurso extraordinário interposto contra o acórdão a ser publicado (a exemplo do que ocorreu no Tema 1.076/STJ).

Por sua vez, a revisão do entendimento firmado só será possível, segundo prevê o art. 256-S do RISTJ, por meio proposta do Ministro integrante do órgão prolator da tese ou por representante do Ministério Público, seguindo rito específico.

O art. 256-V do RISTJ também dispõe sobre a possibilidade de revisão por meio do Presidente do órgão julgador, que poderá propor, em questão de ordem 

a revisão de entendimento consolidado em enunciado de tema repetitivo para adequação ao entendimento do Supremo Tribunal Federal em repercussão geral, em ação de controle concentrado de constitucionalidade, em enunciado de súmula vinculante e em incidente de assunção de competência.

Em ambos os casos de modificação, haverá “a necessidade de fundamentação adequada e específica, considerando os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e da isonomia” (art. 927, § 4º, do CPC).

Outro modo de revisão do entendimento é mediante a promulgação de lei que altere o regramento, tal como ocorreu com o Tema Repetitivo 1.055 do STJ. No caso, o STJ havia fixado a tese de possibilidade de inclusão da multa civil na medida de indisponibilidade de bens. Cerca de dois meses após o julgamento do Tema, entrou em vigor a Lei 14.230/2021, que, no art. 16, §10, previu expressamente que a indisponibilidade não poderia incidir sobre os valores aplicados a título de multa.

4. A ilegalidade do Tema 1.213 do STJ: instrumentalidade da medida de indisponibilidade de bens

O entendimento do STJ aparentemente desconsidera o caráter instrumental da indisponibilidade de bens, isto é, ignora a função da medida de meramente assegurar o cumprimento de eventual condenação futura. Sendo meramente instrumental, o regime aplicável à medida de indisponibilidade deve ser o mesmo aplicável no caso de condenação.

Se a LIA veda a condenação solidária dos réus na ação de improbidade, é inútil permitir o bloqueio de bens de um único réu. Afinal, caso a ação seja julgada procedente, os bens bloqueados não poderão responder pelo valor integral da condenação. O próprio STJ, ao submeter a questão à julgamento, observou que, encerrada a instrução, a parcela da constrição que exceda a quota relativa ao ressarcimento de cada agente será levantada: “até a instrução final da ação de improbidade, quando ocorrerá a delimitação da quota de cada agente pelo ressarcimento”.

Ou seja, de acordo com a sistemática introduzida pela Lei 14.230/2021, a medida de indisponibilidade de bens, se decretada (observados os requisitos legais), deve não apenas observar o limite relativo ao valor do dano indicado na petição inicial (art. 16, §5º), mas também o limite da participação do réu, considerando as condutas de forma individualizada (art. 17, §6º, I).

Esse é o entendimento de Marçal Justen Filho: “No caso de existência de uma pluralidade de réus, existirão dois limites para a indisponibilidade de bens. (…) Mas existirá um valor individual, relacionado com a participação efetiva do sujeito da improbidade” (Reforma da Lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. RJ: Forense, 2022, p. 174).

A Tese firmada pelo STJ, portanto, contraria a racionalidade da Lei 14.230/2021. Ignora a incidênica das garantias constitucionais em favor do acusado, dentre as quais se destacam a exigência de individualização das condutas (art. 17, §6º, I), a necessidade de comprovação de dolo (art. 1º, §§1º e 2º e Tema 1.199 do STF) e a impossibilidade de condenação solidária (art. 17-C, §2º).

5. Conclusão

A Lei 14.230/2021 trouxe importantes mudanças ao tratamento legal da improbidade administrativa, em consonância com garantias constitucionais do acusado, inerentes ao direito administrativo sancionador.

Em aparente contra fluxo das alterações trazidas pelo referido diploma, o STJ, por meio do Tema Repetitivo 1.213, fixou entendimento que não apenas se mostra incompatível com a sistemática implementada pela Lei 14.230/2021, como também está em desacordo com a função instrumental da medida cautelar de indisponibilidade de bens em relação ao pedido condenatório.

Espera-se que a tese constante do Tema 1.213 do STJ seja revista, de modo a garantir que a decisão de indisponibilidade de bens recaia apenas sobre a quota-parte relativa à responsabilidade do sujeito pelo ato de improbidade.

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¹ https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14230.htm – acesso em 16.06.2024.

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²  Essas e outras questões relevantes sobre as alterações da LIA sob ponto de vista processual são abordadas por Paulo Osternack Amaral e Doshin Watanabe (Manual do processo de improbidade administrativa. Londrina: Thoth, 2023).

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³ https://www.stj.jus.br/publicacaoinstitucional/index.php/Regimento/article/view/3299/3968 – acesso em 16.06.2024.