1. A criação da Certidão de Acervo Operacional (CAO) para pessoa jurídica

A Lei 14.133 trouxe inovação importante relacionada com a qualificação técnica dos licitantes. Estabeleceu a possibilidade de comprovação da qualificação técnico-operacional das empresas mediante a apresentação de certidão emitida pelo conselho profissional competente (art. 67, inc. II).

Em razão disso, o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA) adequou a sua regulamentação criando a Certidão de Acervo Operacional (CAO), que passa a ser o documento adequado para certificar a capacidade operacional das empresas de engenharia e agronomia.

Neste texto serão apresentados os principais impactos dessa inovação no âmbito das licitações públicas.

2. O acervo técnico da pessoa jurídica

Qualquer empresa em atividade adquire experiência e possui o direito de registrá-la para fins de comprovação futura. O conjunto da experiência adquirida ao longo do tempo, devidamente documentado e registrado no ente competente, constitui o acervo técnico da pessoa jurídica.

O acervo técnico reflete a qualificação técnica da pessoa jurídica – isto é, o domínio de conhecimentos, habilidades teóricas e práticas, equipamentos e pessoal necessários para a execução de determinada atividade.

A principal finalidade do acervo técnico está relacionada com as contatações públicas. A legislação estabelece que a comprovação da capacidade técnica dos licitantes, para o preenchimento das exigências mínimas estabelecidas nos editais de licitação, deve ser feita por meio de documentos fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes.

3. O modo de comprovação da qualificação técnica na área da engenharia

A prestação dos serviços de engenharia está sujeita à fiscalização do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia – CONFEA e dos Conselhos Regionais de Engenharia e Agronomia – CREA (art. 24 da Lei 5.194/1966).

Logo, compete a esses entes, mais especificamente aos CREAs, certificar a experiência anterior dos profissionais e das pessoas jurídicas que exerçam essas atividades, nos termos estabelecidos pela regulamentação expedida pelo CONFEA.

A comprovação da capacidade técnico-profissional em serviços de engenharia se dá mediante apresentação de Atestado de Responsabilidade Técnica (ART) e Certidão de Acervo Técnico (CAT) relativos a obra ou serviço de características semelhantes ao objeto licitado, emitido pelo CREA.

Já a capacidade técnico-operacional é comprovada mediante a apresentação de atestado fornecido por pessoa jurídica de direito público ou privado, que comprove a execução anterior de obra ou serviço compatível com o objeto licitado. Não é incomum que a Administração Pública também exija a apresentação da ART do profissional responsável pela obra ou serviço, a fim de comprovar a veracidade do atestado.

O entendimento do Tribunal de Contas da União corrobora esse quadro, ao indicar que a exigência de apresentação do acervo técnico da empresa, durante a fase de habilitação em processos licitatórios, presta-se a comprovar a experiência coletiva da organização:

A fase de habilitação técnica da contratada não busca apenas selecionar uma empresa com habilidades gerenciais. A capacidade técnico-operacional tem envergadura muito maior. Abrange, necessariamente, a experiência coletiva da organização. Seus operários, em conjunto com seus gerentes e restante do corpo técnico da empresa, devem demonstrar aptidão para a contratação.

A simples fiscalização dos serviços pela contratante original não elimina o risco da má execução do objeto. Apesar de a contratante original estar exercendo a sua capacidade técnico-profissional na fiscalização da boa execução do objeto, tal prática não elimina a necessidade da executante de per si ter a capacidade técnico-operacional própria, consignada por seus operários, maquinário e a capacidade gerencial para executar com qualidade o que se pactuou. (Acórdão 2.992/2011, Plenário, Rel. Min. Valmir Campelo, j. 16.11.2011)

4. A disciplina jurídica da qualificação técnica na Lei 8.666/93

A Lei 8.666 estabelece que a documentação relativa à qualificação técnica do licitante será limitada a: I – registro ou inscrição na entidade profissional competente e II – comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos (art. 30).

O dispositivo admite que o edital exija dos licitantes tanto a comprovação de qualificação técnica profissional (referente às pessoas físicas que prestam serviços à empresa licitante), quanto a qualificação técnica operacional (que se refere à empresa que irá executar a obra ou prestar o serviço licitado).

5. Inovação: a possibilidade de comprovação da capacidade técnico-operacional mediante apresentação de certidão específica

A Lei 14.133 inovou ao prever a possibilidade de comprovação da qualificação técnico-operacional mediante a apresentação de “certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conselho profissional competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior” (art. 67, inc. II).¹

No regime da Lei 8.666, vigorava para os serviços de engenharia a Resolução 1.025/2009 do CONFEA, que regulamentava a emissão de certidões em nome dos profissionais da área. Contudo, essa regulamentação não previa a emissão de certidões para pessoas jurídicas (empresas de engenharia). Mencionava apenas a Certidão de Acervo Técnico-Profissional (CAT) para o profissional de engenharia.

Isso foi corrigido pela Resolução 1.137/2023 do CONFEA que, em substituição à anterior, passou a admitir a expedição de uma certidão específica para as pessoas jurídicas: a Certidão do Acervo Operacional (CAO).

6. A disciplina da nova resolução do CONFEA (Resolução 1.137/2023)

A Resolução 1.137/2023 do CONFEA regulamentou tanto a comprovação do acervo técnico profissional, quando do acervo técnico operacional das pessoas jurídicas.

6.1. O acervo técnico-profissional da pessoa jurídica

O art. 45 da Resolução 1.137/2023 do CONFEA define o acervo técnico-profissional como “o conjunto das atividades desenvolvidas ao longo da vida do profissional compatíveis com suas atribuições e registradas no Crea por meio de anotações de responsabilidade técnica”.

No contexto de uma empresa, a qualificação técnico-profissional pode ser compreendida como o conjunto da qualificação técnica dos indivíduos que a integram. O acervo técnico-profissional de uma pessoa jurídica, portanto, é o resultado desse somatório de qualificações, comprovado documentalmente.

Todos os contratos, escritos ou verbais, referentes à prestação dos serviços de engenharia e agronomia estão sujeitos ao registro da Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) no CREA do local da prestação do serviço (art. 3º, parágrafo único, da Resolução 1.137/2023 do CONFEA).

As ARTs registradas no CREA compõem o acervo da pessoa conforme disposto no parágrafo único do art. 45 da Resolução 1.137/2023 do CONFEA:

Constituirão o acervo técnico do profissional as atividades finalizadas cujas ARTs correspondentes atendam às seguintes condições:
I – tenham sido baixadas; ou
II – não tenham sido baixadas, mas tenha sido apresentado atestado que comprove a execução de parte das atividades nelas consignadas.

Com base nessas anotações é que o CREA emite a certidão de acervo que evidencia a experiência do sujeito.

O acervo técnico-profissional de um indivíduo, portanto, é comprovado documentalmente por meio da Certidão de Acervo Técnico-Profissional (CAT) emitida pelo CREA, nos termos do art. 47 da Resolução 1.137/2023 do CONFEA:

Art. 47. A Certidão de Acervo Técnico-Profissional – CAT é o instrumento que certifica, para os efeitos legais, que consta dos assentamentos do Crea a anotação da responsabilidade técnica pelas atividades consignadas no acervo técnico do profissional.

Pode-se afirmar que o conjunto de ARTs relativas aos serviços desenvolvidos no âmbito da empresa constitui o “acervo técnico-profissional da pessoa jurídica”.

Mas a comprovação da experiência anterior da pessoa jurídica é realizada, para efeitos legais, por meio do seu acervo técnico-operacional.

6.2. O acervo técnico-operacional das pessoas jurídicas

A qualificação técnico-operacional é um atributo da pessoa jurídica (empresa). Decorre da organização empresarial, considerada como “uma unidade estruturada para o desempenho de atividades dotadas de um grau de especificidade”.²

Consiste na titularidade, por determinada empresa, de corpo técnico, conhecimento, imóveis, equipamentos, pessoal etc. compatíveis com a execução de determinada atividade. Esses elementos devem ser conjugados e organizados racionalmente, em determinado momento, para configurar o acervo técnico-operacional.

Nessa linha, o art. 46 da Resolução 1.137/2023 do CONFEA define o acervo operacional como “o conjunto das atividades desenvolvidas pela empresa, a partir do registro no Crea, por meio das anotações de responsabilidade técnica comprovadamente emitidas por profissional pertencente ao quadro técnico ou contratado para aquelas atividades”. Ou seja, é necessário que haja vinculação formal entre o profissional e a empresa certificada.

O acervo técnico-operacional de uma pessoa jurídica, portanto, é o produto da organização empresarial, comprovado documentalmente.

De modo similar ao que se passa com o acervo técnico-profissional, o acervo técnico-operacional é comprovado por meio de atestados emitidos em favor da pessoa jurídica, em razão de contratos por esta executados, por meio dos profissionais integrantes do seu quadro técnico.

Esses documentos devem ser registados perante CREA e embasam a emissão do Certidão de Acervo Operacional (CAO), emitido pelo CREA nos termos do art. 53 da Resolução 1.137/2023 do CONFEA:

Art. 53. A Certidão de Acervo Operacional – CAO é o instrumento que certifica, para os efeitos legais, que consta dos assentamentos do(s) Creas, o registro da(s) anotação(ções) de responsabilidade técnica (ART) registrada(s).

7. Considerações finais: a finalidade da Certidão de Acervo Operacional (CAO)

A finalidade da Certidão de Acervo Operacional (CAO) emitida pelo CREA é comprovar, para os fins legais, a qualificação técnica-operacional da pessoa jurídica para a execução de determinada atividade (experiência anterior).

A criação do CAO decorre da previsão contida no art. 67, inc. II, da Lei 14.133/21, que estabelece a documentação exigida dos licitantes para fins de comprovação de qualificação técnico-operacional durante o processo licitatório.

A Lei fez referência a certidões ou atestados. Contudo, a Resolução 1.025/2009 do CONFEA não previa a emissão de certidões para pessoas jurídicas. Mencionava apenas a Certidão de Acervo Técnico-Profissional (CAT) para o profissional.

Isso foi corrigido pela Resolução 1.137/2023 do CONFEA que, em substituição à anterior, passou a admitir a expedição de uma certidão específica para as pessoas jurídicas (CAO).

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¹ MARÇAL JUSTEN FILHO ressalva o risco de restrição indevida da competitividade decorrente da nova previsão: “Em primeiro lugar, poderia existir situação em que empresa que não cumprisse os requisitos de certificação se encontrasse em perfeitas condições de executar satisfatoriamente o objeto licitado. Em segundo lugar, a empresa certificada não necessariamente irá atender às necessidades da Administração Pública – a hipótese até pode revelar-se pouco provável, mas é inquestionável que as exigências para a certificação não são um pré-requisito para toda e qualquer contratação administrativa” (Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 2ª ed. Thomson Reuters Brasil, 2023, p. 883). Diante disso: “deve-se admitir que a Administração preveja a obtenção de certificação como requisito não obrigatório para comprovação de habilitação técnica” (Idem).

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² JUSTEN FIHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 2. ed. Thomson Reuters Brasil, 2023, p. 851.