Informativo Eletrônico - Edição 203 - Janeiro / 2024

A PROVA DE CONCEITO (POC) À LUZ DA EFICIÊNCIA E DA RACIONALIDADE ADMINISTRATIVA

Marçal Justen Neto
Mariana Randon Savaris

1. A utilização de Prova de Conceito (PoC)

A Prova de Conceito (“proof of concept” – “PoC”) é uma ferramenta que tem sido usada com frequência em processos de licitação. Permite avaliar se o objeto ofertado pelo licitante atende às especificações técnicas definidas no edital, no projeto básico ou no termo de referência.

Trata-se de etapa do certame em que se aplica determinada metodologia, previamente regrada no edital, a fim de que seja verificado se a proposta do licitante classificado em primeiro lugar contempla todos os requisitos necessários à satisfação da necessidade pública atrelada à contratação.¹

A PoC tem sido empregada sobretudo em licitações para prestação de serviços² – especialmente quando vinculados à área de Tecnologia da Informação (TI). Assemelha-se à exigência de fornecimento de amostras, usual em licitações para aquisição de bens.

2. Breve histórico da PoC em normas de licitações e contratações públicas

2.1. O reconhecimento pelo TCU

Antes mesmo da incorporação da PoC à lei geral de licitações – que sobreveio apenas com a Lei 14.133/21 –, o TCU já consagrava o entendimento de que não haveria óbice à adoção de tal medida como “mais uma forma de garantir que o serviço a ser adquirido atenda plenamente” às expectativas da Administração.³

No âmbito da Lei 8.666/83, o TCU compreendia que o art. 30, §5º, ao tratar da documentação relativa à qualificação técnica dos licitantes, “não se choca com a exigência da prova de conceito, a qual se assemelha à apresentação de amostras”⁴ e, portanto, não se trata de requisito de habilitação – mas de comprovação da viabilidade da proposta do licitante.⁵

2.2. A consolidação da relevância da análise de amostras

A importância da temática das amostras cresceu especialmente com a difusão da utilização do pregão.

A intensa competitividade do pregão passou a dificultar a avaliação do preenchimento dos requisitos mínimos de qualidade do objeto exigidos em edital. Com isso, tornou-se relevante a adoção de uma ferramenta capaz de avaliar e atestar a viabilidade do objeto ofertado pelo licitante provisoriamente vencedor.⁶

A Instrução Normativa nº 4, de 11 de setembro de 2014, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,⁷ foi uma das primeiras a fazer referência expressa a PoC.⁸

2.3. A incorporação das amostras e da PoC pela Lei 14.133/21

A PoC e o exame de amostras são similares. Ambos se destinam à mesma finalidade: comprovar a aderência da proposta do licitante provisoriamente vencedor às especificações definidas no termo de referência ou no projeto básico (art. 17, §3º, Lei 14.133/21; e art. 29, §1º, IN SEGES/ME nº 73, de 30 de setembro de 2022).

3. O momento da realização da PoC à luz da Lei 14.133/21

Ainda que exista previsão expressa na Lei 14.133, há controvérsia sobre o momento da realização da PoC no certame.

A Lei 14.133/21 é clara ao indicar que a PoC integra a fase de julgamento de propostas (art. 17, §3º). Mas isso não significa que sua realização não possa ser postergada para o último momento processual antes da declaração do licitante vencedor.

Em outras palavras, é cabível que determinada proposta seja declarada provisoriamente vencedora, passando-se à fase de habilitação, e somente depois seja realizada a PoC com o licitante provisoriamente vencedor. É quando se opera o diferimento da realização da PoC.

Mesmo nesse caso, a PoC continuará integrando a fase de julgamento de propostas – inobstante sua realização diferida.

4. A racionalidade e a eficiência administrativa inerente à realização da PoC na última etapa processual

O diferimento da realização da PoC no certame se justifica sob a ótica da eficiência e da racionalidade administrativa, especialmente em casos nos quais há altos custos, material e pessoal envolvidos na realização da PoC.

A racionalidade administrativa exige que a Administração Pública atue de forma objetiva, com base em valores e ações lógicos, consistentes e que promovam estabilidade, continuidade e economicidade. A eficiência, por sua vez, implica a utilização produtiva de recursos econômicos, de modo a produzir os melhores resultados possíveis.

A execução da PoC exige tempo e mobiliza pessoal e equipamentos, tanto do licitante quanto do ente público. Portanto, não é razoável realizá-la antes da fase de habilitação. É possível que haja uma decisão posterior de inabilitação, o que implicaria a retomada da(s) PoC(s) com múltiplos licitantes, sucessivamente, até se chegar a um resultado favorável de habilitação.

Considerando o formalismo moderado e a prevalência da eficiência administrativa, a realização da PoC após a fase de habilitação (e antes do julgamento dos recursos) é a solução mais adequada e satisfatória. Permite a evolução das formalidades para a futura contratação (sem a realização de múltiplas PoCs), que será aperfeiçoada após o julgamento final.⁹

Dessa forma, assim que analisados e julgados todos os recursos interpostos, a licitação estaria apta a prosseguir para a fase de encerramento, com a homologação e adjudicação do objeto.

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¹ TCU, Plenário, Acórdão 2.059/2017. Min. rel. Benjamin Zymler.

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² Para Marçal Justen Filho, a PoC também poderia ser cogitada em hipóteses específicas de compras (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 2. ed. São Paulo: RT, 2023, p. 564).

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³ TCU, Plenário, Acórdão 1.984/2008. Min. rel. Aroldo Cedraz.

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⁴ TCU, Plenário, Acórdão 1.984/2008. Min. rel. Aroldo Cedraz.

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⁵ “A prova de conceito, meio para avaliação dos produtos ofertados pelas licitantes, pode ser exigida do vencedor do certame, mas não pode ser exigida como condição para habilitação, por inexistência de previsão legal. Esse é o entendimento pacificado nesta Corte, no Acórdão 1113/2009-TCU-Plenário, e sustentado na nota técnica 4/2009-Sefti/TCU”(TCU, Plenário, Acórdão 2.763/2013, Min. rel. Weder de Oliveira).

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⁶ JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 18. ed. São Paulo: RT, 2019. p. 908. Assim, o fornecimento de amostras em licitações para aquisição de bens também passou a ser previsto pela Lei 12.462/11 (Lei do RDC): “Art. 7º No caso de licitação para aquisição de bens, a administração pública poderá: […] II – exigir amostra do bem no procedimento de pré-qualificação, na fase de julgamento das propostas ou de lances, desde que justificada a necessidade da sua apresentação”.

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⁷ Dispunha sobre o processo de contratação de Soluções de Tecnologia da Informação pelos órgãos integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP do Poder Executivo Federal.

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⁸ Segundo a IN 4/2014, a PoC seria uma “amostra a ser fornecida pelo licitante classificado provisoriamente em primeiro lugar para realização dos testes necessários à verificação do atendimento às especificações técnicas definidas no Termo de Referência ou Projeto Básico” (art. 2º, XXV). A norma foi revogada pela IN nº 1, de 4 de abril de 2019, da Secretaria de Governo Digital do Ministério da Economia, que passou a atribuir tal definição ao termo “Amostra do Objeto” (art. 2º, XXIV).

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⁹ “A amostra e a prova de conceito envolvem custos, incorporados nas despesas para participar do certame. Se todos os licitantes fossem obrigados a apresentar amostras e prova de conceito, haveria o acréscimo de um custo generalizado e inútil […]. Por outro lado, a Administração teria de […] assegurar a realização da prova de conceito de modo generalizado. Isso acarretaria custos relevantes e produziria riscos desnecessários para a Administração.
[…]
Portanto, a solução mais razoável é estabelecer que a amostra e a prova de conceito serão apresentadas apenas pelo licitante que apresentou a melhor proposta, cuja documentação de habilitação tenha sido reputada perfeita e que se encontra em condições de vencer o certame” (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 2. ed. São Paulo: RT, 2023. p. 571-572).

Marçal Justen Neto
Marçal Justen Neto
LL.M pela LSE – London School of Economics. Sócio da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.
Mariana Randon Savaris
Mariana Randon Savaris
Especialista em Licitações e Contratos Administrativos pela PUC. Advogada da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.
Marçal Justen Neto
Marçal Justen Neto
LL.M pela LSE – London School of Economics. Sócio da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.
Mariana Randon Savaris
Mariana Randon Savaris
Especialista em Licitações e Contratos Administrativos pela PUC. Advogada da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.