Informativo Eletrônico - Edição 177 - Novembro / 2021

COMPRAS PÚBLICAS E A VEDAÇÃO À AQUISIÇÃO DE ARTIGOS DE LUXO PELA ADMINISTRAÇÃO¹

O art. 20 da Lei 14.133/2021 (a nova Lei de Licitações e Contratos  Administrativos) inaugurou, na legislação brasileira, a vedação explícita às  compras, pela Administração Pública, de “artigos de luxo”.

Estabeleceu que a Administração, ao adquirir bens de consumo para  atendimento das suas necessidades, deverá escolher entre itens “de qualidade  comum”, “não superior à necessária para cumprir as finalidades às quais se  destinam”. E previu que os três poderes deverão definir, em regulamento, “os  limites para o enquadramento dos bens de consumo nas categorias comum e  luxo”.  

A redação é a seguinte:  

Art. 20. Os itens de consumo adquiridos para suprir as demandas das  estruturas da Administração Pública deverão ser de qualidade comum,  não superior à necessária para cumprir as finalidades às quais se  destinam, vedada a aquisição de artigos de luxo.  

§ 1º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário definirão em  regulamento os limites para o enquadramento dos bens de consumo  nas categorias comum e luxo.  

§ 2º A partir de 180 (cento e oitenta) dias contados da promulgação  desta Lei, novas compras de bens de consumo só poderão ser  efetivadas com a edição, pela autoridade competente, do regulamento  a que se refere o § 1º deste artigo.2 

§ 3º (VETADO).3

A Lei não detalhou o que seriam artigos de luxo, nem o que seriam itens  de qualidade comum; atribuiu às Administrações dos três Poderes a  competência para detalhamento das duas categorias de bens de consumo. No  exercício dessa competência, a Presidência da República editou o Decreto  Federal 10.818/2021, em que estabeleceu critérios para distinção entre bens  de luxo e bens de qualidade comum no âmbito da Administração Pública  federal e para utilização de recursos públicos da União.4

Segundo o art. 2º do Decreto 10.818, bem de luxo é o “bem de consumo  com alta elasticidade-renda da demanda”, identificável por meio de  características como ostentação, opulência, forte apelo estético e requinte  (inciso I, alíneas); bem de qualidade comum, por sua vez, é o “bem de  consumo com baixa ou moderada elasticidade-renda da demanda” (inciso II). 

O critério de distinção é econômico (econométrico). O Decreto 10.818  utiliza (ou pretende utilizar) o conceito de elasticidade para definir juridicamente  o bem de luxo e distingui-lo do bem de qualidade comum.  

Em Economia, elasticidade é uma medida para a resposta dos  compradores e vendedores às mudanças das condições do mercado.5 Em  geral, as pessoas compram mais bens quando seu preço é menor ou quando a  sua renda é maior (por exemplo), e à dimensão desse movimento da demanda  atribui-se o nome de “elasticidade”.  

Por definição, a elasticidade consiste em “uma medida de quão  ‘sensível’ é a demanda com relação às variações de preço ou de renda”,6 o que  parte da premissa de que as variações na demanda de determinado bem  dependem da mudança no preço desse bem, na renda dos consumidores ou  no preço de outro bem.7  

Com isso, surgem as relações de elasticidade-preço da demanda, que  mede a disposição dos consumidores à aquisição de um bem à medida que  seu preço aumenta; de elasticidade-renda da demanda, que afere a variação  da quantidade demandada de um bem à medida que a renda do consumidor  varia; e de elasticidade-cruzada da demanda, que mede quanto a quantidade  demandada de um bem responde às alterações no preço de um outro bem.8 

O Decreto 10.818 pretendeu utilizar o conceito de elasticidade-renda da  demanda (que descreve como a quantidade demandada reage a uma variação na renda do consumidor), conceituando-a, no art. 2º, inciso IV, como a “razão  entre a variação percentual da quantidade demandada e a variação percentual  da renda média” (também é esta a definição formal em Economia).  

Aludiu aos bens de luxo como aqueles “com alta elasticidade-renda da  demanda”, na linha dos economistas, que observam que os bens de luxo  “tendem a apresentar elevada elasticidade-renda, porque os consumidores  sabem que podem passar sem eles se sua renda for baixa demais”.9  

Em Economia, bens de luxo são bens supérfluos, não necessários, que  respondem intensamente às variações de renda dos consumidores, de modo  que o aumento da renda conduz ao aumento ainda maior da demanda,  enquanto a diminuição da renda conduz à diminuição, também maior, da  demanda.  

Assim, para os economistas, os bens de luxo “são bens cuja  elasticidade-renda da demanda é maior que 1”, significando que “um aumento  de 1% na renda conduz a um aumento de mais de 1% na demanda”.10 São  bens que reagem muito bem a variações de renda da população. Bastaria isso  para a sua identificação como bens de luxo, para os economistas.  

Os bens qualidade comum,11 por sua vez, apresentam menor  elasticidade-renda, porque são consumidos mesmo quando a renda do  consumidor é baixa. Isto é, um aumento ou diminuição da renda do consumidor  não afeta tão intensamente a demanda pelo bem de qualidade comum, e a  proporção de aumento da demanda é menor do que a da renda. Logo, esses  bens tendem a apresentar elasticidade-renda da demanda menor, mas próxima  de 1.  

Existem também os bens inferiores, que respondem de forma  inversamente proporcional às variações de renda. Quanto a eles, uma renda  mais elevada do consumidor diminui a quantidade demandada, e a  elasticidade-renda da demanda, nesses casos, é negativa.12 O exemplo é o  transporte público brasileiro. A baixa qualidade dos serviços de transporte  público conduz à fuga dos usuários que têm condições de arcar com o carro  próprio ou compartilhado, de modo que o aumento de renda conduz à redução  da demanda específica por esses serviços.  

O Decreto 10.818, contudo, vai além. O já referido art. 2º, inc. I, alíneas,  prevê que a categoria dos bens de luxo pode ser identificada por características qualitativas tais como ostentação, opulência, forte apelo estético  ou requinte. Esses elementos não figuram no conceito econométrico de bem de  luxo, que é objetivo. Não obstante, a alusão a essas características é  fundamental para delimitar a incidência da vedação à aquisição de bens de  luxo pela Administração Pública. 

A relevância está em que autorizar a aquisição de determinados bens  que, embora apresentem elasticidade-renda da demanda maior do que 1 (o  que seria suficiente para defini-los como bens de luxo em Economia – conforme referido acima), são indispensáveis para o atendimento de  necessidades básicas da Administração. 

É o que pode ocorrer, por exemplo, com automóveis. Um estudo do  IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada identificou que a  elasticidade-renda da demanda de automóveis no Brasil, nos anos de 1990,  variava entre 1,1 e 1,5.13 Contudo, ninguém ousaria afirmar que esse valor de  elasticidade-renda da demanda, maior do que 1, impediria a aquisição de  automóveis pela Administração Pública, diante da vedação à aquisição de bens  de luxo. Afinal, a Administração necessita de automóveis. Não necessita de  automóveis de luxo, que podem ser identificados por características superiores  tais como ostentação, opulência, forte apelo estético ou requinte; mas  necessita de automóveis. 

A solução, do nosso ponto de vista, está em acentuar um critério  simples, que é apresentado pela própria Lei 14.133 e que já poderia ser  extraído do nosso ordenamento jurídico. Trata-se do critério da suficiência

A Lei 14.133, no referido art. 20, previu o critério da suficiência quando  aludiu à aquisição de bens de consumo de qualidade “não superior à  necessária” para o cumprimento das finalidades da aquisição.  

O critério é significativo. Implica a vedação à aquisição de tudo o que for  dispensável para a Administração, à luz das suas necessidades específicas. O  critério permite compreender, por exemplo, o art. 4º, inciso II, do Decreto  10.818, que não considera bem de luxo aquele bem de consumo que “tenha as  características superiores justificadas em face da estrita atividade do órgão ou  entidade”. Isto é, um determinado bem de consumo pode apresentar  elasticidade-renda da demanda maior que 1, ou mesmo características tais  como ostentação, opulência, forte apelo estético ou requinte, mas não se  enquadrar na vedação à aquisição de bens de luxo.  

O exemplo mais caricato está na aquisição de itens para abastecer um  jantar oferecido pelo Itamaraty à comitiva de um governante de país  estrangeiro. As circunstâncias do jantar podem justificar a aquisição de itens de  qualidade superior, de maior requinte, de preço mais elevado; e essas aquisições serão necessárias para o sucesso daquela recepção e cerimonial  específicos. 

Cabe uma última digressão. Na vigência da Constituição Federal de  1988, jamais competiu à Administração Pública optar pela aquisição de bens  de consumo de qualidade superior àquela indispensável para atendimento das  suas necessidades, notadamente a aquisição de artigos de luxo.  

Seria (é) incompatível com o princípio republicano o dispêndio de  recursos públicos sem o correspondente atendimento a uma necessidade  pública. Quer dizer, se há recursos públicos disponíveis, o princípio republicano  exige a sua administração em favor do Povo, o que implica não admitir nenhum  gasto que não se traduza em um benefício direto ou indireto para o Povo. E  seria (é) uma inversão de prioridades, incompatível com a moralidade  administrativa, a aquisição de bens de qualidade superior, tais como os artigos  de luxo, quando a população brasileira é afligida por enormes carências na  prestação dos serviços públicos e na efetivação dos direitos fundamentais.  

_____________________________
1 1 Publicado originalmente no JOTA: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/lei-delicitacoes-artigos-de-luxo-administracao-publica-01112021 (acesso em 04.11.21).

_____________________________
2 Esse prazo se encerrou no dia 28 de setembro de 2021, mesmo dia da publicação do Decreto  10.818.

_____________________________
3 O art. 20, § 3º, foi vetado; previa que “Os valores de referência dos três Poderes nas esferas  federal, estadual, distrital e municipal não poderão ser superiores aos valores de referência do  Poder Executivo federal”. Segundo as razões de veto, “em que pese a boa intenção do legislador, o dispositivo, ao limitar a organização administrativa e as peculiaridades dos demais  poderes e entes federados, viola o princípio da separação dos poderes, nos termos do art. 2º  da Constituição da República, e do pacto federativo, inscrito no art. 18 da Carta Magna.”

_____________________________
4 O Decreto foi editado com fundamento no art. 84, inc. IV, da Constituição Federal, de modo que se aplica estritamente à Administração Pública Federal e à utilização dos seus recursos. Não obstante, é rotineiro que as demais Administrações (estadual, distrital, municipal) se valham das normas produzidas em âmbito federal para orientar sua conduta.

_____________________________
5 N. GREGORY MANKIW, Introdução à economia, São Paulo: Cenage, 2020, p. 74.

_____________________________
6 HAL VARIAN, Microeconomia: uma abordagem moderna, Rio de Janeiro: GEN, 2015, p. 273.

_____________________________
7 Essa premissa é uma simplificação. Outros elementos podem ser agregados à análise.

_____________________________
8 GREGORY MANKIW, Introdução à economia, p. 75, 81 e 82. 

_____________________________
9 GREGORY MANKIW, Introdução à economia, p. 82. 

_____________________________
10 HAL VARIAN, Microeconomia, 2015, p. 283, com itálico no original. A propósito, ainda segundo o autor, “se a elasticidade da demanda for maior que 1 em valor absoluto, o bem tem  uma demanda elástica; se a elasticidade for menor que 1 em valor absoluto, o bem tem uma  demanda inelástica; e se a elasticidade for exatamente igual a 1, trata-se de uma demanda de  elasticidade unitária” (p. 275). 

_____________________________
11 Não confundir com o conceito legal de bens (e serviços) comuns, que são “aqueles cujos  padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital [de  licitação], por meio de especificações usuais de mercado” (art. 6º, XIII, da Lei 14.133/2021; art.  1º, parágrafo único, da Lei 10.520/2002). A utilidade desse outro conceito é estabelecer as  hipóteses em que a contratação de bens e serviços deve ser feita por pregão. 

_____________________________
12 GREGORY MANKIW, Introdução à economia, p. 82. 

_____________________________
13 Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_0558.pdf (acesso  em: 23/10/2021).

  Karlin Olbertz Niebuhr

Mestre e Doutoranda em Direito do Estado pela USP. Advogada da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.

 Mayara Gasparoto Tonin

Mestre em Direito Comercial pela USP. Advogada da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.

  Karlin Olbertz Niebuhr

Mestre e Doutoranda em Direito do Estado pela USP. Advogada da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.

 Mayara Gasparoto Tonin

Mestre em Direito Comercial pela USP. Advogada da Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.