Sumário:
1. Rumo ao e-Governo? – 2. Os arts. 54, 87 e 174 da Lei 14.133 – 3. A questão federativa – 4. O formato de dados abertos – 5. Finalidades previstas – 6. Atos alcançados – 7. Sistemas acessáveis – 8. Conclusão: o desafio prático.
1. Rumo ao e-Governo?
Os arts. 54, 87 e 174 da Lei 14.133 estipulam norma destinada a conferir máxima eficácia ao princípio da transparência na Administração.
Para tanto, preveem a instituição do PNCP – Portal Nacional de Contratações Públicas, para disponibilizar toda a informação pública a todo cidadão, em tempo real e desde qualquer lugar. Está previsto para substituir o órgão de imprensa oficial federal quanto a todos os atos de licitações e contratos públicos.
A Lei 14.133 pressupõe que o meio digital permite o alcance da transparência e publicidade integrais, que diminuaas limitações próprias da dimensão espaço-temporal.1
2. Os arts. 54, 87 e 174 da Lei 14.133
O PNCP é um sítio digital para acesso centralizado de informações sobre todos os atos da Administração relacionado a contratações públicas.
Os três dispositivos essenciais sobre PNCP dispõem a publicidade do ato convocatório e anexos por meio dele (art. 54), o cadastro unificado público compulsório de licitantes (art. 87) e os objetivos, gestão, informações e funcionalidades do PNCP (art. 174).2
3. A questão federativa
Uma cogitação recorrente refere-se a identificar a norma como categoria geral, oponível a todos os entes da federação.
A norma veiculada no art. 54 da Lei 14.133 não se configura como norma geral.3 Está mantida a autonomia dos entes federados tanto de aderir, circunstancialmente ou não, ao PNCP ou de manter a sua própria estrutura de publicidade e transparência, não necessariamente por meio digital.
4. O formato de dados abertos
O art. 174, § 4º, dispõe que o PNCP adotará o formato de dados abertos4 e observará as exigências previstas na Lei nº 12.527 – Lei de Acesso à Informação (LAI).
O art. 8° da LAI estabelece princípios de dados abertos para a Administração, como a desnecessidade de requerimentos e a acessibilidade da divulgação (caput), assim como o uso compulsório de sítios oficiais de internet (§ 2º) que permitam gravação por sistemas abertos (§ 3º, II) e acesso automarizado por sistemas externos e abertos (§ 3º, III).
O conceito de dados abertos5 se coaduna com a aspiração de governo aberto, como denominado pela doutrina.6
5. Finalidades previstas
As duas finalidades previstas nas alíneas I e II do art. 174 para o PNCP são a divulgação centralizada e obrigatória dos atos, além da realização facultativa de contratações por intermédio dele.
Existem outros objetivos esparsos que podem ser cogitados para o PNCP, como a finalidade de centralizar o registro cadastral unificado de licitantes previsto no art. 87 da Lei 14.133.
A laconicidade dos incisos do art. 174 abrange uma infinidade de categorias de atos administrativos, que deverão estar contemplados no bojo do PNCP. Mesmo os mecaninsmos de pesquisa tendem a ser complexos o suficiente para, no limite, inviabilizar o alcance das finalidades estipuladas para o PNCP.7
6. Atos alcançados
O art. 174, § 2º, estabelece quais informações sobre contratações devem constar do PNCP: planos de contratação anuais; catálogos eletrônicos de padronização; editais de credenciamento e de pré-qualificação, avisos de contratação direta e editais de licitação e respectivos anexos; atas de registro de preços; contratos e termos aditivos; notas fiscais eletrônicas, quando for o caso.
Os atos previstos pelo dispositivo abrangem praticamente toda a atividade da Administração. É possível estimar a grande quantidade e diversificada qualidade das informações constantes do PNCP.8
7. Sistemas acessáveis
Não apenas os atos oficiais devem ser divulgados pelo PNCP. Existem outras modalidades de sistemas que estão previstos por elenco mínimo e não exaustivo de funcionalidades no art. 174, § 3º.
Esses sistemas incluem registro, consulta, planejamento, gerenciamento, sessões públicas, cadastros e gestão.
No tocante a esse último aspecto, o inc. VI do § 3º estabelece a gestão compartilhada a sociedade de informações sobre a execução do contrato, com funcionalidades de mensagens de texto ou imagens, acompanhamento de obras (do art. 19, III, da Lei 14.133), esclarecimentos à população pelo contratante e contratado e relatório final sobre a contratação.
8. Conclusão: o desafio prático
O sítio https://pncp.gov.br/ está disponível para acesso e utilização a partir do mês de agosto de 2021.
Dentre as funcionalidades previstas pela lei, estão disponíveis informações e documentos, no seu inteiro teor, de editais de licitação e respectivos anexos; avisos e atos autorizativos de contratação direta; atas de registro de preços; e contratos, seus termos aditivos, ou instrumentos hábeis substitutos.
Ainda permanecem indisponíveis o sistema de registro cadastral unificado; painel para consulta de preços, banco de preços em saúde e acesso à base nacional de notas fiscais eletrônicas; sistema de planejamento e gerenciamento de contratações, incluído o cadastro de atesto de cumprimento de obrigações previsto no § 4º do art. 88 da Lei nº 14.133/2021; sistema eletrônico para a realização de sessões públicas; acesso ao Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) e ao Cadastro Nacional de Empresas Punidas (Cnep); sistema de gestão compartilhada com a sociedade de informações referentes à execução do contrato.
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1“Mais do que apenas transportar para o mundo virtual o exercício das funções administrativas já existentes, a digitalização da gestão pública impactará e transformará a forma de atuação governamental, a maneira como os serviços são formulados e prestados e as relações entre o Estado e a sociedade civil. Promoverá, portanto, uma verdadeira revolução e reconstrução da governança brasileira, sob novas bases mais transparentes, participativas e inovadoras. Esse é o caminho para o amadurecimento democrático e desenvolvimento socioeconômico do país e o momento propício para isso é agora.” (MACIEL, Caroline Stéphanie Francis dos Santos. Governança digital e transparência pública: avanços, desafios e oportunidades. Liinc em Revista, [S. l.], v. 16, n. 2, p. e5240, 2020. DOI: 10.18617/liinc.v16i2.5240. Disponível em: http://revista.ibict.br/liinc/article/view/5240. Acesso em: 17 ago. 2021)
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2“Pode-se estimar que o Portal contemplará uma quantidade enorme de informações. Isso propiciará dificuldades muito significativas, que podem acarretar a inviabilidade do cumprimento da função pretendida. Existe um desafio tecnológico relacionado com a adoção de soluções de informática que assegurem o efetivo acesso, de modo permanente e eficiente, quanto a todas as informações disponibilizadas.” (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 663)
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3“A criação de um Portal destinado a formalizar atos administrativos não configura norma geral. Mais precisamente, não é cabível lei federal dispor sobre os órgãos de publicação de atos administrativos provenientes de outras esferas federativas. Cada ente federativo dispõe de competência para determinar o órgão de imprensa oficial, para criar sítios eletrônicos (oficiais ou não) e para dispor sobre a divulgação dos atos próprios.” (JUSTEN FILHO, Comentários…, p. 1.716)
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4“Segundo a definição da Open Knowledge Internacional, em suma, dados são abertos quando qualquer pessoa pode livremente acessá-los, utilizá-los, modificá-los e compartilhá-los para qualquer finalidade, estando sujeito a, no máximo, a exigências que visem preservar sua proveniência e sua abertura.” (Portal Brasileiro de Dados Abertos – https://dados.gov.br/pagina/dados-abertos. Acesso em: 17 ago. 2021)
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5“Dados Abertos constituem a publicação e disseminação de dados e informações públicas na Web, seguindo alguns critérios que possibilitam sua reutilização e o desenvolvimento de aplicativos por toda a sociedade.” (Portal Brasileiro de Dados Abertos – https://dados.gov.br/pagina/cartilha-publicacao-dados-abertos. Acesso em: 17 ago. 2021)
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6“O termo governo aberto refere-se a projetos e ações que visam à promoção da transparência, à luta contra a corrupção, ao incremento da participação social e ao desenvolvimento de novas tecnologias, de modo a tornar os governos mais responsivos e aptos a atender às necessidades dos cidadãos”. (QUINTINO, Rosa Antonio. Visão estratégica: governança e planejamento. Revista Brasileira de Estudos da Função Pública – RBEFP, ano 9, n. 21, set./ dez. 2018. Disponível em: https://www.forumconhecimento.com.br/periodico/127/41845/90498. Acesso em: 16 ago. 2021)
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7“A dimensão e a heterogeneidade de informações podem comprometer a eficácia da solução concebida. É previsível que, mesmo se houver viabilidade de acesso, a navegação interna no PNCP apresente complexidades e desafios muito significativos. Será necessário desenvolver arquitetura interna que assegure a pesquisa, com mecanismos de busca que permitam obter, de modo rápido e simples, as informações pretendidas.” (JUSTEN FILHO, Comentários…, p. 1.717)
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8“É problemático estimar as implicações do modelo concebido pela Lei 14.133/2021 quanto ao PNCP. Pode-se estimar que o Portal contemplará uma quantidade enorme de informações. Isso propiciará dificuldades muito significativas, que podem acarretar a inviabilidade do cumprimento da função pretendida.” (JUSTEN FILHO, Comentários…, p. 1.718)
