1. A disciplina privativa do seguro-garantia em contrato administrativo

O seguro garantia distingue-se das demais modalidades de seguro por peculiaridades dispostas nos artigos 97, 100 e 139 da Lei 14.133, além de regulação específica pela SUSEP, por meio da Circular n° 662/2022.

É hipótese de garantia de execução contratual, prevista no inc. II do art. 96, §1º da Lei 14.133, com alternativa a caução real (inc. I), fiança bancária (inc. III) e título de capitalização (inc. IV). Como tal, não se confunde com garantia de proposta e garantia de objeto, identicamente previstos na Lei 14.133.

1.1. Modalidades de sinistro cobertas

O art. 97 da Lei de Licitações estipula a cobertura mais abrangente possível. Refere-se indistintamente às “obrigações assumidas pelo contratado”, expressamente incluindo “as multas, os prejuízos e as indenizações”. O art. 139, inc. II, acresce cobertura a “verbas trabalhistas, fundiárias e previdenciárias” (inc. ‘b’) e a execução do objeto pela própria seguradora, quando cabível (inc. ‘d’). 

No art. 97, caput, consta ainda que a cobertura incide sobre tais modalidades de sinistro desde que “decorrentes de inadimplemento” do contratado. O “risco do inadimplemento pelo tomador” figura como destinação do seguro garantia no art. 3º da Circular-SUSEP n° 662/2022.

1.2. Vigência sem pagamento do prêmio

Na condição de contrato acessório, o seguro garantia terá vigência concomitante ao contrato administrativo principal (art. 97, inc. I). 

Ao contrário dos seguros tradicionais, o seguro garantia permanece em vigor mesmo sem o pagamento do prêmio (art. 97, inc. I). Isso impede que eventual inadimplemento sistêmico do contratado impeça a Administração de ressarcir-se por meio do seguro garantia. Naturalmente que os prêmios eventualmente acumulados sem pagamento integrarão o valor cobrado pelo segurador m demanda própria em face do contratado inadimplente.

1.3. Condições de liberação ou restituição

O art. 100 da Lei 14.133 estabelece que o seguro garantia não será liquidado (por liberação ou restituição) caso o contrato seja cumprido ou ele seja extinto por culpa exclusiva da Administração. Ou seja, somente o inadimplemento imputável integralmente ao contratado permite a excussão do seguro garantia. 

1.4. Distinção com retenção de créditos para compensar danos

O art. 139, inc. IV, da Lei 14.133 previu a retenção de créditos do contratado como categoria distinta e excludente da execução da garantia contratual (estipulada no inc. III) para compensar danos por ele causados.

2. Delimitação dos requisitos concomitantes pela jurisprudência

Recente acórdão do TRF-4 impediu a execução do seguro garantia em contrato administrativo ao esclarecer os requisitos concomitantes necessários para autorizá-la:

“É indevida a execução de seguro-garantia para cobrança de suposto desequilíbrio econômico-financeiro sem a comprovação de inadimplemento contratual por parte da contratada, devendo a Administração Pública observar o devido processo legal para a constituição de eventual crédito.” (TRF-4, AI n° 5040033-55.2024.4.04.0000/PR, rel. Des. Fed. Luiz Antonio Bonat, j. 02.04.2025).

No caso concreto, a Administração promoveu a rescisão unilateral do contrato por motivo diverso do inadimplemento do contratado (alegadas “razões de interesse público”). A ausência de inadimplemento foi reputado o motivo principal para impedir o acionamento do seguro garantia.

A relevância do aludido acórdão reside no fato de que STF, o STJ e o TCU ainda não proferiram julgamento acerca da relação entre execução de seguro-garantia, desequilíbrio econômico-financeiro e inadimplemento no âmbito da Lei n° 14.133. No âmbito do TCU existe orientação constante do tópico 5.11.2 Garantias do manual “Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU”.¹

2.1. Primeiro requisito: extinção do contrato

Ao longo da vigência do contrato, existem múltiplas oportunidades para as partes ajustarem seus recíprocos créditos e débitos. Compensações, cobranças e reequilíbrio econômico-financeiros são gêneros viáveis para acomodar internamente a sustentabilidade financeira durante a execução do objeto contratual.

Por isso, reserva-se a execução do seguro garantia para ocasião em que tais ajustes endocontratuais mostrarem-se inviáveis. Essa oportunidade ocorrerá por resolução do contrato por ato imputável ao contratado. Logo, a liquidação do seguro garantia será a ultima ratio para o recebimento de créditos pela Administração. Caso exista alguma outra opção menos gravosa e menos custosa para a Administração, ela será preferencial em relação à excussão da garantia. 

2.2. Segundo requisito: inadimplemento pelo contratado

A extinção do contrato deverá ser necessariamente resultante de ato danoso imputável, parcial ou integralmente, ao particular contratado. 

Tal requisito deflui de interpretação a contrario sensu do art. 100 da Lei 14.133, que discrimina a “fiel execução” e a “culpa exclusiva da Administração” como as duas causas de liberação ou restituição da garantia prestada pelo contratado. Nessas hipóteses, a execução da garantia está vedada. 

Logo, a culpa exclusiva do contratado (ou ao menos em algum grau compartilhada com a Administração) e a falta de execução completa ou perfeita do objeto por ele são os motivos para a liquidação do seguro garantia.

2.3. Terceiro requisito: prejuízo para a Administração

A conduta imputável ao contratado não basta para permitir a execução do seguro garantia. É indispensável que tal ato seja efetivo causador de prejuízo para a Administração.

Embora se possa intuir que o comportamento do contratado condutor da extinção do contrato cause dano à Administração, a realidade desse prejuízo e a sua quantificação devem preceder à execução da garantia.

Não é admissível que o seguro garantia seja acionado sem que previamente o valor preciso do prejuízo causado pela conduta do contratado esteja devidamente estabelecido pela Administração.

2.4. Quarto requisito: comprovação em processo administrativo

A extinção, o inadimplemento e o prejuízo dependem de apuração e declaração por meio do devido processo administrativo. 

Isso significa que não basta uma atividade endógena da Administração para conferir validade e eficácia ao resultado da sua apuração: para tanto, é indispensável a participação ativa e efetiva do particular contratado. 

A Lei 9.784 estabelece as regras gerais pelas quais devem desenvolver-se o processo administrativo em âmbito federal. As variadas esferas da Administração indireta, assim como em âmbito estadual, distrital e municipal, também dispõem de regramento destinado a disciplina similar.

Todos eles destinam-se a conferir consistência à integração do particular ao processo administrativo. A decisão final não será legítima caso se restrinja a cumprir mecanicamente a sequência de procedimentos, de modo a apenas ratificar a intenção previamente orientada pela Administração e ignorando o conteúdo das manifestações do particular contratado.

Vale dizer, a realização do processo administrativo somente terá satisfeito o requisito de comprovar o inadimplemento e a dimensão do prejuízo caso se qualifique pela rejeição fundamentada e coerente dos argumentos em contrários invocados pelo contratado.

2.5. Quinto requisito: recusa de pagamento espontâneo

O contratado deverá receber a oportunidade de pagamento espontâneo do valor correspondente ao prejuízo que causou à Administração, apurado por processo administrativo. 

O acionamento do seguro garantia será viável somente diante da recusa pelo contratado. Esse requisito se justifica pela possibilidade ao menos potencial de o contratado concordar com o pagamento espontâneo. Nesse caso, poderia evitar eventual ação ressarcitória pela seguradora em face de si, em que presumivelmente teria custos ainda mais ampliados.

2.6. Sexto requisito: inexistência de créditos a reter

O inc. IV do art. 139 da Lei 14.133 aplica-se com precedência em relação ao inc. III do mesmo dispositivo.

Ou seja, a retenção de créditos até o limite dos prejuízos causados pelo contratado e das multas aplicadas é preferencial em relação à execução do seguro garantia por esses mesmos motivos. A liquidação do seguro garantia estará disponível para a Administração somente quando aludida retenção revelar-se inviável.

Por outro lado, a redação do referido inc. IV consiste em rol exaustivo, na medida que disciplina medida excepcional em desfavor do particular por ela afetado. Nesse caso, não se incluem na retenção o valor por verbas trabalhistas, fundiárias e previdenciárias, cujo ressarcimento está abrangido pela garantia contratual conforme disposto no inc. III, alínea ‘b’ art. 139.

3. Leia também

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 2 ed. São Paulo: RT, 2023, p. 1.303-1.308, 1.549-1.552.

SANTOS, Jefferson Lemes dos. O seguro-garantia na nova Lei de Licitações: parte 1. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, nº 181, mar. 2022, disponível em https://justen.com.br/artigo_pdf/o-seguro-garantia-na-nova-lei-de-licitacoes-parte-1/. Acesso em: 04 abr. 2025.

SAVARIS, Mariana Randon; CHAGAS, Anna Júlia Carvalho; SILVEIRA, Nina de Freitas. As hipóteses de garantia na Lei 14.133/21: garantia de proposta, garantia de execução contratual e garantia do objeto. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, nº 211, set. 2024, disponível em https://justen.com.br/artigo_pdf_est_2adv_/as-hipoteses-de-garantia-na-lei-14-133-21-garantia-de-proposta-garantia-de-execucao-contratual-e-garantia-do-objeto/. Acesso em: 04 abr. 2025.

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¹ Disponível em https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/wp-content/uploads/sites/11/2024/09/Licitacoes-e-Contratos-Orientacoes-e-Jurisprudencia-do-TCU-5a-Edicao-29-08-2024.pdf.